I OSK 490/20

Dnia 21 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 70/19 o odrzuceniu skargi I.N. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 19 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę I. N. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie zjazdu z drogi publicznej. Jak podkreślił Sąd I instancji, tematyka zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), w której w art. 29 ust. 1 postanowiono, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi – po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy). Interpretacja przywołanych przepisów wskazuje, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Ani art. 29 ust. 2 ustawy, ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Z tych względów, mając na uwadze treść skargi, Sąd I instancji uznał, że Burmistrz O. nie był zobowiązany do wydania aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność. Skarga zatem jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia I. N., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, iż sprawa skarżącej nie ma charakteru administracyjnego, a więc nie pozostaje w kognicji sądu administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że Burmistrz O. nie był zobowiązany do wydania aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną i zawężającą wykładnię, iż wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 ustawy konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny (wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14); 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię, iż żądanie odbudowy istniejącego zjazdu nie wymaga załatwienia przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia, podczas gdy odmowa uwzględnienia takiego żądania następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej; 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, iż żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego i tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, podczas gdy sprawa niewykonania przez zarządcę drogi obowiązku wybudowania (odtworzenia, przywrócenia zjazdu), do wybudowania którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi organ jest ustawowo zobowiązany tym przepisem jest sprawą administracyjną, a obowiązkiem organu jest budowa lub przebudowa (odbudowa) zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz O., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola w sprawach ze skarg na bezczynność administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności, musi istnieć przepis prawa, który nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Okoliczności przedstawionej sprawy wymagały rozważenia pod tym kątem treści przepisów ustawy o drogach publicznych w kontekście możliwości wydania przez Burmistrza O. decyzji w odniesieniu do sprecyzowanego we wniosku I.N. żądania. Żądanie to, co również zostało wyjaśnione w skardze jak i w skardze kasacyjnej, odnosiło się do przebudowy wykonanego w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej zjazdu z działki strony w drodze przywrócenia zjazdu w poprzedniej formule. Przy tak sformułowanym żądaniu zasadnym zatem było przeanalizowanie normatywnej treści art. 29 ustawy o drogach publicznych, który w ramach rozdziału podyktowanemu skrzyżowaniom dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi, zawiera reguły odnoszące się do budowy i przebudowy zjazdów z nieruchomości przyległych do drogi. W ust. 1 przepis ten przyjmuje, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zatem zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. W ust. 2 przyjęto natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wobec wyraźnego żądania strony w tej sprawie należało przeanalizować przypadek ustalony w ust. 2. Przytoczony wyżej przepis ust. 2 modyfikuje (poprzez sformułowanie w ust. 1 "z zastrzeżeniem") treść ust. 1. Zaznaczyć przy tym należy, że w zasadniczej części przepis ust. 1 ustala podmiot zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdów (jest nim właściciel lub użytkownik nieruchomości) określając jednocześnie obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia w drodze decyzji zarządcy drogi. W ust. 2 określono, że powyższe nie dotyczy sytuacji, w których do potrzeby przebudowy lub budowy zjazdu dochodzi w ramach budowy lub przebudowy drogi. Powyższe rozwiązanie uwzględnia, że w takich warunkach ustalenie przebiegu zjazdów będzie częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może w tej procedurze uczestniczyć wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. Na tym bowiem etapie istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ww. ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Jednakże z przepisu tego nie wynika jakakolwiek kompetencja zarządcy drogi do wydania decyzji. Zaznaczyć trzeba, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że kompetencji nie można domniemywać. Przepisy kompetencyjne należy wykładać ściśle, tak jak wynika z ich brzmienia. Niedopuszczalne jest stosowanie innych, poza wykładnią językową zasad wykładni, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego zawężenia lub nieuzasadnionego rozszerzenia kompetencji organu. W omawianym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi, nie wypowiada się w kwestii wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Zrekonstruowany stan faktyczny i prawny sprawy nie pozwala więc na uznanie, że żądanie z jakim wystąpiła skarżąca do organu stanowiło zagadnienie publiczno-prawne. Prawidłowe jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o przebudowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nawet jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi wykonał ten zjazd w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiając – jak podnosi skarżąca – włączenie się w tym miejscu do ruchu drogowego. W tych warunkach pismo, z jakim skarżąca wystąpiła do Burmistrza O. może stanowić jedynie impuls do weryfikacji przyjętych rozwiązań w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa z korzystania z drogi publicznej poprzez bezkolizyjny zjazd z nieruchomości usytuowanej przy tej drodze. Wobec powyższych ustaleń należało zgodzić się z Sądem I instancji, że zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.