I OSK 492/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Wojciech Chróścielewski, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Teresy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 352/04 w sprawie ze skargi Teresy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. II SA/Lu 352/04 oddalił skargę Teresy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., przyznającą stronie zasiłek okresowy. Z uzasadnienia wyroku i akt administracyjnych wynika, iż na wniosek Teresy W. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., decyzją z dnia 12 marca 2004 r. przyznał jej zasiłek okresowy w kwocie 150 zł. z przeznaczeniem na leczenie ze względu na długotrwałą chorobę strony i jej syna. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż długotrwała choroba uzasadniała przyznanie zasiłku, a jego wysokość ustalono stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy w granicach uznania administracyjnego, tj. do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej rodziny. Na powyższą decyzję Teresa W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia i przyznania jej zasiłku w maksymalnej kwocie 300 zł. W skardze kwestionując wysokość przyznanego jej zasiłku, zarzuciła organowi administracyjnemu, że nie uwzględnił kosztów specjalistycznej diety jej chorego na alergię syna, wynoszących 294 zł. Skarżąca podniosła ponadto, że jej sytuacja materialna jest trudna, bowiem sama wychowuje oraz utrzymuje syna i brakuje jej pieniędzy nawet na bieżące wydatki: artykuły sanitarne, energię, opał, które wynoszą miesięcznie 360 zł. Z tego względu zaskarżona decyzja, przyznająca jej tylko 150 zł. jest dla niej krzywdząca, zaś organ administracyjny przy jej wydaniu przekroczył granice przysługującego mu uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/, stanowiący, iż zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodzin, ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, zaś dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia. Przyznanie zasiłku okresowego opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, którego granice wyznaczają ogólne cele pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 3 i 4 ustawy. W świetle tych przepisów świadczenia z pomocy społecznej powinny ułatwiać konkretnym osobom i ich rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do ich usamodzielnienia się oraz integracji ze środowiskiem, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być ustalone odpowiednio do indywidualnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc /art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy/. Organ administracyjny rozstrzygając zatem o przyznaniu, bądź odmowie przyznania zasiłku okresowego, powinien mieć na uwadze nie tylko wysokość dochodów, ale również cele pomocy społecznej, o których mowa w art. 2, 3 i 4 ustawy. W toku postępowania ustalono, że skarżąca jest rencistką, której dochód w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, tj. w grudniu 2003 r. i styczniu 2004 r. nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego oraz, że utrzymuje się wyłącznie z renty oraz ze świadczeń udzielanych jej z pomocy społecznej. W wywiadzie środowiskowym skarżąca podała, że jej miesięczne wydatki na leczenie wynoszą co najmniej 60 zł. Organ opierając się m.in. na jej oświadczeniu, uwzględnił wniosek i przyznał jej na ten cel zasiłek okresowy w kwocie 150 zł. miesięcznie. Wbrew zarzutom skargi zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał przyznania zasiłku w kwocie 300 zł. W ocenie Sądu, organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia dla skarżącej. Sąd podkreślił, że celem pomocy społecznej jest przede wszystkim doraźne wsparcie osób potrzebujących pomocy, nie będących w stanie we własnym zakresie uporać się z przejściowymi trudnościami, a nie przejęcie przez Państwo obowiązku utrzymania świadczeniobiorcy i zaspokajania wszystkich jego potrzeb w nieograniczonym zakresie. Skarżąca Teresa W. stale korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, otrzymując okresowo potrzebne jej wsparcie materialne. Uznając, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Teresa W., reprezentowana przez adw. Dorotę P. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzje przyznające zasiłek okresowy w kwocie 150 zł. nie naruszają prawa, w sytuacji gdy wydane zostały z naruszeniem art. 77 par. 1 i 80 Kpa, polegającym na niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu sprawy i niewykazaniu przesłanek z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszeniu w decyzjach art. 107 Kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do możliwości finansowych ośrodka poza ogólnikowymi stwierdzeniami, że są niewystarczające i nie czynią zadość wymogom powyższego przepisu, a nadto naruszenie prawa materialnego art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 4 tej ustawy przez błędną wykładnię skutkującą przekonaniem Sądu, że organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wywodzi, że przyznanie zasiłku i jego wysokość uzależniona jest nie tylko od sytuacji ubiegającego się /która w tym przypadku jest trudna/, ale także możliwości finansowych przyznanych gminie na pomoc oraz ilości osób ubiegających się o nią na danym terenie. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku NSA z 22 listopada 2001 r., I SA 1066/01, w którym stwierdzono, że zarówno okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej strony /art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej/ w połączeniu z przesłankami z art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 4 muszą wypływać w sposób jednoznaczny i wyraźny ze stanu sprawy. W decyzjach organu obu instancji brak jest szczegółowego powołania się na wspomniane wyżej wyznaczniki sytuacji finansowej ośrodka oraz ilość osób ubiegających się o pomoc. Tym samym obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 77 par. 1, 80 i 107 Kpa, przez brak uzasadnienia w kwestiach faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkujących niemożnością prawidłowej merytorycznej oceny, czy uznanie administracyjne mieściło się w granicach ustawy. Należało więc uchylić decyzję oraz uzupełnić materiał dowodowy o powyższe dane. Rozważenie sytuacji materialnej ośrodka pomocy, a w szczególności wykazanie jakimi środkami finansowymi dysponował w chwili przyznania zasiłku skarżącej oraz jaka ilość osób objęta jest tą pomocą było niezbędne dla oceny, czy decyzje mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Udokumentowanie powyższego ciążyło na organach administracji obu instancji, tymczasem w sprawie brak jest takiej dokumentacji. Czyni to uznanie administracyjne dowolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie tej nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" p.p.s.a. i naruszenia prawa materialnego art. 31 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i ocenił je jako niezasadne. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak zatrudnienia lub brak środków pieniężnych z innych tytułów. Z ustaleń organów i Sądu wynikało, że Teresa W., jako osoba utrzymująca się z renty i wraz z synem dotknięta długotrwałą chorobą, spełnia kryteria ustawowe do uzyskania świadczenia. Zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym przez organ w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ może, lecz nie musi - mimo spełnienia ustawowych wymagań przyznać świadczenie. To ostatnie rozstrzygnięcie winien jednak uzasadniać jakimi względami kierował się odmawiając stronie zasiłku. W tej sprawie działając w granicach uznania, Kierownik Ośrodka przyznał Teresie W. zasiłek okresowy w kwocie po 150 zł. miesięcznie. Przyznaną kwotę strona oceniła jako niewystarczającą żądając zasiłku w wysokości 300 zł. Wysokość zasiłku okresowego ustawa w art. 31 ust. 4 określa podając tylko jego górną i dolną granicę. Wysokość zasiłku stanowi wiec różnicę między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem osiąganym, nie mniej jednak niż 19 zł. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy, organ udzielając pomocy uwzględnia potrzeby rodziny, ale także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy. Na te okoliczności zwróciły uwagę organy wydające decyzję i prawidłowo ocenił je Sąd I instancji, nie dopatrując się naruszenia prawa. Zarzut skargi kasacyjnej domagającej się wykazania przez organy wielkości środków finansowych oraz ilości osób objętych tym rodzajem pomocy, należy ocenić jako chybiony. Sąd administracyjny w myśl art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. kontroluje jedynie zgodność z prawem decyzji. Oznacza to, iż poza zakresem badania Sądu pozostaje celowość działania organu lub gospodarność. Postulat skargi kasacyjnej, aby Sąd badał wielkość posiadanych środków oraz podział ich pomiędzy określoną liczbę potrzebujących sprowadzałby się do rozszerzenia tej kontroli sądu na merytoryczną działalność organów, do czego uprawnione są inne organy państwowe. Przyznana stronie pomoc pieniężna ze względu na jej wysokość oraz okoliczności przy uwzględnieniu, że organ systematycznie udziela jej wsparcia finansowego /co wynika z akt sprawy/, nie może być uznana za określoną w sposób dowolny, a zwłaszcza z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Oceniając legalność wydanych decyzji oraz sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i prawidłowość uzasadnienia decyzji, wprawdzie dość lakonicznego - jeśli chodzi o decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa materialnego jak również wskazanych w skardze przepisów postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.