I OSK 494/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S., M.S., Z.S., D.C., S.S.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1096/24 w sprawie ze skargi S.S., M.S., Z.S., D.C., S.S.1 na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 31 lipca 2019 r. nr IG-II.7221.117.2019.KG w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem 10 października 2024r. sygn. akt III SA/Kr 1096/24, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi Z.S., S.S., M.S., D.C., S.SS. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z 31 lipca 2019 r. nr IG-II.7221.117.2019.KG w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpoznaje skargę po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 864/21) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1021/19). Wspomniane wyroki wraz z uzasadnieniami oraz inne wyroki wymienione w uzasadnieniu dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Sąd I instancji wskazał, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że koniecznym jest przeanalizowanie dwóch zagadnień. Pierwsze zagadnienie dotyczy umorzenia przez organ administracji postępowania obejmującego zgłoszone przez skarżących zarzuty do danych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków odnoszące się do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr A (drogowa) z działką skarżących nr B. Drugie ze spornych w sprawie zagadnień, na które zwrócił uwagę NSA, dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. decyzji Starosty, co odnosi się do ustalonego przebiegu granicy działki nr C z działkami nr B i nr D. Poza sporem w tej sprawie pozostawała natomiast kwestia umorzenia postępowania co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów do danych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], a dotyczących przebiegu granic działek nr B, C i D na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr E, F, G, H i J. Brak sporu w tym względzie był następstwem obowiązującego w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia S.R. w Z. z [...].06.2016 r. (sygn. [...]), w którym orzeczono o rozgraniczeniu – wskazanych wyżej działek skarżących z przywołanymi działkami sąsiednimi. Umorzenie postępowania na tej podstawie, jako zagadnienie niesporne, nie stanowiło przedmiotu kontroli Sądu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że objęte skargą decyzje wydane zostały w następstwie oceny przez organy administracji zarzutów zgłoszonych przez skarżących do danych zawartych w zmodernizowanych operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna P.. Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny publikator Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej p.g.k.), starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie z ust. 9 i 10 tego przepisu, środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są właśnie zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a p.g.k.). Sąd I instancji przytoczył treść § 55, mającego w tej sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019 r., poz. 393; dalej rozporządzenie) – modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół działań właściwych podmiotów zmierzający do dostosowania danych ujętych już w tej ewidencji - do wymogów aktualnego prawa, jak też do poprawy jakości jej danych. Jak stanowi § 56 ust. 1 rozporządzenia, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43. Same natomiast wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W orzecznictwie wskazuje się, że techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10). Odnosząc się do argumentacji skarżących zawartych w skardze do WSA, że ujęte w ewidencji gruntów i budynków dane przyjęte z operatu modernizacyjnego uwidaczniają przebieg granic ich działki nr B z działką drogową nr A – w sposób sprzeczny z decyzją Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r., Sąd I Instancji przypomniał, że decyzja ta wydana została na podst. art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i stwierdzała, że działka nr A (powstała po podziale działki nr K) stała się własnością gminy P. Według skarżących, sygnalizowana wyżej sprzeczność danych dotyczy także operatu podziałowego sporządzonego na potrzeby przywołanej decyzji (P.1217.2008.64). Jak wskazywali skarżący, ich działka (B), w wyniku wprowadzanych zmian, miała bowiem ulec zmniejszeniu (do [...] ha) względem stanu wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego ([...] ha). W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie zasługiwało na akceptację. Punktem wyjścia dla przyjmowanych ocen jest zwrócenie uwagi na poczynione przez wykonawcę modernizacji ustalenie, że operat pomiarowy będący podstawą dla wskazywanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego (nr P.1217.2008.64) określał współrzędne punktów granicznych działek w układzie współrzędnych "[...]". Taki, uprzednio używany sposób określania punktów granicznych nakazywał dokonać ich transformacji do układu współrzędnych "[...]". Dokonana przez wykonawcę adaptacja danych do nowego standardu została włączona do numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych ujawnionych w zmodernizowanym operacie. Do opisu granicy wymienionych wyżej działek (nr A i nr B) wykonawca przyjął szereg określonych punktów granicznych (szczegółowo wymienione w pkt III uzasadnienia), w tym, budzący spór w tej sprawie (s. 6 skargi oraz – wobec braku przywołania punktu - jak się wydaje także s. 5 skargi) punkt [...], zaczerpnięty z operatu technicznego P.1217.2013.228. Analiza mapy sporządzonej na potrzeby przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków (brak numeracji w aktach administracyjnych) wskazuje, że wymieniony wyżej punkt znajduje się na styku granic trzech działek, tj. działki drogowej nr A, działki skarżących (B) oraz działki sąsiedniej (od północy) – E. Co do tego aspektu sprawy (punktu [...] oznaczenie źródłowe cz-1) organ I instancji zajął stanowisko w wydanej decyzji akcentując, że włączenie tegoż punktu do numerycznego opisu konturu przedmiotowej granicy nie było poprawne albowiem "punktem który powstał w wyniku przecięcia kierunków wyznaczonych przez linię podziałową operatu P.1217.2008.64 i linię ustalono w wyniku rozgraniczenia operatem P.1217.2013.228 – był punkt oznaczony w tym operacie jako "[...]"., a nie [...] (cz-1)". W analizowanym obecnie aspekcie sprawy zwrócić trzeba uwagę na operat techniczny sporządzony na potrzeby sprawy rozgraniczeniowej zakończonej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].06.2016 r. – tj. operat P.1217.2016.241. Przyjęty w tym opracowaniu punkt rozgraniczanych działek o nr B (własność skarżących) i E (sąsiedniej od strony północnej) - na styku z działką drogową nr A – określony został oznaczeniem D1* (por. opracowanie dla celów prawnych, identyfikacja granic nieruchomości, mapa sytuacyjna skala 1:100 sporządzona przez biegłego sądowego B. H.). Jak przyjął wskazany biegły sądowy, punkt rozgraniczający działek nr E i A na styku z działką drogową – oparł na linii podziałowej określonej w operacie P.1217.2008.64 (tj. podziału działki nr K na dz. nr A i B). Jak wynika ze sporządzonej przez wskazanego biegłego sądowego mapy, linią koloru żółtego zobrazowana została granica podziału działek w celu regulacji stanu prawnego drogi publicznej wg operatu P.1217.2008.64. Biegły wskazywał, że przyjęty przez niego na mapie punkt D1* (trójmiedzy działek)- to punkt przecięcia się ustalonej linii granicy, z granicą podziału wynikającą z operatu technicznego P.1217.2008.64 (wydzielenia działek zajętych pod drogę). W zakresie tego punktu D1* (styku granic trzech działek) biegły stwierdzał, że "rozbieżność między nim a punktem D1 – wynosząca 0,11 m – prawdopodobnie wynika z nieprecyzyjnego przetworzenia danych w trakcie opracowania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla wsi Z. Jak wskazywał B. H., opracowana przez niego mapa w skali 1:100 zawiera również pomiary pomiędzy charakterystycznymi punktami w celu zobrazowania rozbieżności pomiędzy opracowaniami geodezyjnymi. Maksymalne wielkości różnic występują w południowo-zachodnim narożniku działki D – jest to [...] m (...). Biegły stwierdził więc, że w pozostałych punktach granicznych (a zatem także w zakresie miarodajnych dla analizowanej obecnie kwestii – przyp. Sądu), wielkości odchyłek nie przekraczają 0,15 m – co powoduje, że dane matematyczne dla punktów granicznych uzyskane z zasobu geodezyjnego są poprawne i nie podlegają zmianie w wyniku ustalenia granic. Mając zatem na uwadze, to najnowsze z przywołanych opracowań geodezyjnych (wykorzystane do prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w Z.) obejmujące swoim zakresem też punkt (D1*) wyznaczający początek granicy działki drogowej (A) i działki skarżących (B) w realiach tej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zarzut błędnego włączenia do operatu punktu [...] pomija fakt, że punkt ten nie został finalnie przyjęty do numerycznego opisu granicy, a w to miejsce organ posłużył się punktem D1*. Jak wynika z akt sprawy i stanowiska organu – w dniu 26.05.2017 r. dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., a jako punkt w.w. trójmiedzy działek wprowadzono punkt oznaczony symbolem D1* leżący na linii rozgraniczeniowej (podziałowej) z operatu P.1217.2008.64. W tym też zakresie organ oparł się na analizach i ocenach oraz wnioskach i stwierdzeniach będących podstawą dla operatu P.1217.2016.241 – tj. tego, który sporządzony został na potrzeby sprawy rozgraniczeniowej zakończonej przywoływanym prawomocnym postanowieniem S.R. w Z. W ocenie Sądu, opisane wyżej włączenie przez organ do opisu granicy punktu D1* nie było wadliwe. Wszak dostrzec trzeba, że punkt ten daje początek granicy działki drogowej (A) i działki skarżących (B), a analizy biegłego sądowego B. H. będące podstawą wyznaczenia tego punktu (we wskazanych wcześniej uwarunkowanych dokładnościowych) bazowały na ocenach także operatu P.1217.2008.64, będącego podstawą dla decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. Skarga złożona w tej sprawie nie prezentowała natomiast żadnych zarzutów, co do wyznaczenia punktu przeciwległego dla punktu D1*, tj. punktu [...] (ozn. źródłowe "b"). Organ przyjął, że wyznaczenie tego punktu było zasadne, jak oparte na przecięciu kierunków wyznaczonych przez linię podziałową z operatu P.1217.2008.64 (tj. będącego podstawą dla w.w. decyzji Wojewody Małopolskiego). Skoro więc w dniu 26.05.2017 r. organ dokonał aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o pozyskane najnowsze opracowanie (z 2016 r.), to przebieg granicy działek A i B – jak już wskazano wyżej – odzwierciedla operaty pomiarowe P.1217.2008.64 i P.1217.2016.241 (będące podstawą dla ostatecznej decyzji Wojewody i prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z.), to zarzuty zgłoszone przez skarżących co do tej granicy – stały się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (drugi przypadek umorzenia z decyzji Starosty T. z 8.05.2019 r.). Kontynuując jeszcze ten aspekt sprawy zwrócić należy uwagę na dwie kwestie. Pierwsza, to fakt wdrożenia przez skarżących postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego, tudzież nieważnościowego – por. pismo skarżącej z dnia 9.05.2019 r. oraz informacja w skardze s. 7) względem decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011r. (dla której podstawą był operat P.1217.2008.64). Wyrażona przez skarżących wola podważenia (wyeliminowania z obrotu prawnego) decyzji Wojewody Małopolskiego o nabyciu przez Gminę prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną – pozwala przyjmować, że - to mające występować – w ocenie skarżących – wadliwości tej właśnie decyzji i poprzedzającego ten akt operatu technicznego – stanowią w istocie uzasadnienie dla podnoszonych w postępowaniu twierdzeń o mającym mieć miejsce błędnym przebiegu granicy między ich działki B, z działką drogową A. Pozwala to w konsekwencji także uznawać, że mająca mieć miejsce (wg skarżących) wadliwość w zakresie określenia przebiegu tych działek w operacie ewidencyjnym, nie leży w wadliwym odzwierciedleniu tej granicy w postępowaniu modernizacyjnym, lecz w błędnym jej określeniu w decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającym ją opracowaniu technicznym. Ta natomiast kwestia nie jest przedmiotem kontroli i ocen w tej sprawie. Druga, to okoliczności wynikające z przedłożonej przez skarżących w postępowaniu sądowym mapy sporządzonej na ich zlecenie przez geodetę S.W. (k. 42 akt sądowych),a dopuszczonej przez Sąd jako dowód w sprawie na rozprawie w dniu 5.12.2019 r. Analiza tej mapy nie pozwala na stwierdzenie wadliwości ustaleń organu w ocenianym obecnie względzie. Mapa ta jasno dowodzi, że linia rozgraniczeniowa między działką A, a działką B – wynikająca z operatu technicznego P.1217.2008.64 (linia koloru czerwonego na tej mapie) – pokrywa się z przebiegiem granic ustalonym w postępowaniu modernizacyjnym (linia koloru zielonego). Zauważyć przy tym należy, że oceniany obecnie dokument (mapa) – w istocie odpowiada mapie sporządzonej przez wskazanego geodetę, a przedłożonej przez skarżących w toku postępowania odwoławczego (k. 46 akt organu Ii instancji). Dokument ten, w analizowanym wyżej zakresie – wbrew zarzutowi skargi (s. 9) celnie został oceniony przez organ odwoławczy, który na stronach 7-8 decyzji wywiódł wnioski identyczne względem wyżej zaprezentowanych przez Sąd. Wniesiona zaś skarga, przedstawionego wyżej wniosku sformułowanego przez organ odwoławczy nie negowała i nie zawierała żadnych argumentów przeczących twierdzeniom organu w tym zakresie. W oparciu natomiast o tę, zaoferowaną przez skarżących mapę, stwierdzić należy, że ustalona w postępowaniu modernizacyjnym granica działki nr B z działką drogową A – pokrywa się z granicą, która określona została operatem technicznym P.1217.2008.64, który z kolei był podstawą dla podziału działki nr K (na dz. A i B), a następnie – podstawą decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. o stwierdzeniu nabycia – tej wyodrębnionej działki nr A - przez Gminę P. Sąd I instancji uznał zatem, że nawet dowód przedłożony przez skarżących w postępowaniu sądowym przeczył zasadności ich twierdzeń o wadliwym – tj. mającym nastąpić z naruszeniem decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. – odwzorowaniu granic spornych działek w ramach prac modernizacyjnych. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutów skargi odnośnie do wadliwego określenia w kontrolowanych decyzjach granic wewnętrznych nieruchomości skarżących (dz. nr C, B oraz D). Punktem wyjścia dla oceny tego zagadnienia jest zwrócenie uwagi na § 36 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in.: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości, tudzież na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjątek od wskazania przebiegu granic na podstawie § 36 rozporządzenia stanowią rozwiązania zawarte w § 37, § 38 i § 39. § 37 rozporządzenia stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak stanowi § 38 ust. 1 rozporządzenia, o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei § 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dalej przepis ten w ust. 2 stanowi, że w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Ustęp 3 stanowi natomiast, że W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W realiach ocenianej sprawy kluczowe jest zwrócenie uwagi na to, że istotnie, ustalenie granicy na postawie zgodnego oświadczenia stron jest możliwe, ale może to mieć miejsce w przypadku, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne (por. też wyrok WSA w Krakowie z 29 grudnia 2023 r.; sygn. akt III SA/Kr 547/23). Odmienne postrzeganie tego zagadnienia (decydowanie przez strony o przebiegu granic działek wbrew istniejącej dokumentacji) prowadziłoby w istocie do obejścia obowiązujących przepisów i wypaczenia znaczenia dokumentów przyjętych do zasobu. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w wydanej decyzji, ewidencja ma odzwierciedlać przebieg granicy, a nie ją dopiero tworzyć. Dostrzec przy tym trzeba, że proponowany przez skarżących przebieg granic ich działek uwidoczniony operacie wykonanym w sprawie (P.1217.2018.804) organ uznał za niejasny i całkowicie nieprzydatny. W istocie doszło wówczas do wypaczenia cytowanych wyżej regulacji, gdyż doprowadzono do takiego (niemającego oparcia w realiach sprawy) przesunięcia granicy działki C na odcinku z działką B, że powierzchnia ostatnio wskazanej działki uległa zmniejszeniu ze [...] m2 do [...] m2 (pięciokrotnie). Z kolei działka C powiększyła się o [...] m2. Zdaniem Sądu, poprawne procedowanie geodety w trakcie czynności zmierzających do ustalenia przebiegu granic działek, w pierwszym rzędzie winno obejmować poszukiwanie rozwiązania opartego na okolicznościach wynikających ze zgromadzonych dokumentów, a następnie, w przypadku ich braku, na wskazaniach stron (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Krakowie). Nawet bowiem ustalenie przebiegu granicy wg według ostatniego stanu spokojnego posiadania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia) jest możliwe gdy stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Analiza zatem przez geodetę dokumentacji źródłowej – określającej stan prawny gruntów w granicach ich działek – jest nieodzowna z perspektywy ocen czynionych w takiej sprawie. W niniejszym przypadku natomiast – jak wynika to z protokołu sporządzonego w dniu 16.11.2018 r., skarżący kwestionowali wszelkie dokumenty określające stan prawny ich działek, w tym – jak można sądzić – także i tę dokumentację, która była podstawą operatu z 2016 r. sporządzonego w ramach prawomocnie zakończonej sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym o rozgraniczenie. W tych warunkach, a także przy uwzględnieniu postawy skarżących w toku czynności geodety (odmowa podpisania protokołu z 16.11.2018 r. przy negowaniu zakresu robót) – brak było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do czynienia ustaleń przebiegu granic w oparciu o § 39 ust. 1, czy ust. 2 rozporządzenia. Zasadnie więc czynności te przeprowadzono w trybie § 39 ust. 3, tj. w oparciu o analizę wszelkich dostępnych geodecie dokumentów i materiałów mających dla sprawy znaczenie. Poczynione przez wykonawcę ustalenia zostały przedstawione w wykazie współrzędnych, a jak zauważył organ I instancji – wartość atrybutu BPP (błąd położenia punktu granicznego) – wynosi 1. Nadto, wykonawca dokonał obliczenia pól powierzchni działek D, C i B w oparciu o przyjęte współrzędne punktów granicznych, a wartości te nie różnią się od tych wykazanych już w ewidencji gruntów. Skarga nie kwestionowała prawidłowości tych pomiarów i wyliczeń, a zarzuty jej koncentrowały się natomiast zasadniczo na samej niedopuszczalności procedowania w tym trybie. Zarzuty te jednak, z przestawionych już wyżej powodów, Sąd uznał za nietrafne. Sporządzony w sprawie protokół z dnia 16.11.2018 r. przeczy stanowisku skargi o współpracy skarżących z geodetą podczas pracy wykonywanej w dniu datowania w.w. protokołu. Skarga zarzucając brak ustaleń przebiegu granicy w oparciu o spokojny stan posiadania, nie dostrzega, że czynienie takich ustaleń w oparciu o § 39 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. W tej sprawie geodeta oceniał przyjętą do zasobu dokumentację geodezyjną dotyczącą działek skarżących i uznał ją za przydatną dla poczynienia miarodajnych ustaleń w zakresie ustalenia wewnętrznych granic przedmiotowych nieruchomości. Podkreślić trzeba, że była to ocena dokumentacji wyrażona przez osobę posiadającej wiadomości specjalne, a zatem kompetentna do wypowiedzi w tym względzie. Zarysowana na wstępie istota modernizacji ewidencji gruntów i budynków wskazuje, iż jej celem jest wyłącznie dostosowanie danych w ewidencji do przepisów i nowych standardów dokładnościowych. Czynności modernizacyjne nie ingerują przy tym w samo prawo własności do nieruchomości (zasięg tego prawa). W ocenie Sądu I instancji, kontrolowane decyzje prawa nie naruszają. Organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżących (por. wyżej), jak też celnie - uwzględniając zarzut co do wewnętrznych granic działek skarżących (dz. nr C na odcinkach z działkami nr B i D) – po przeprowadzeniu stosownego postępowania – orzekł o utrzymaniu istniejących w tym względzie danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów, w zgodności ze sporządzonym opracowaniem geodezyjno-kartograficznym stanowiącym integralną część wydanej decyzji. Według Sądu, orzekające organy administracji publicznej rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy i nie uchybiły przy tym przepisom postępowania jak i prawa materialnego w stopniu pozwalającym na wyeliminowanie kontrolowanych aktów z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2024 r. złożyli: Z.S., S.S., M.S., D.C. i S.SS., skarżąc wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przekonaniu, że dokonanie modernizacji było możliwe na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy zawarte w niej dane były nieprawidłowe i koniecznym było dokonanie terenowych pomiarów z ustaleniem granic na gruncie, a w przypadku sporu dokonanie modernizacji na podstawie stanu posiadania na gruncie, 2] naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazali, że: a] postępowania prowadzone przez organy administracji I i II instancji dotknięte były wadami wywołanymi naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, które to wady uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w konsekwencji czego doszło do nieprawidłowego wskazania granic w wyniku przeprowadzonej modernizacji, b] organy postępowania dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego zastosowanie, w następstwie czego zaniechano ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a tym samym poprzez błędne zastosowanie przepisu podjęto decyzję o umorzeniu postępowania. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 oraz § 2 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, co oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Pierwszy z zarzutów, zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przekonaniu, że dokonanie modernizacji było możliwe na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został błędnie sformułowany. Brak wskazania który przepis zawarty w § 36 rozporządzenia naruszono, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełne odniesienie się do tego zarzutu. Przepis § 36 rozporządzenia dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne – punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych § 36 rozporządzenia dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić NSA odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Sąd ten bowiem kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślić też należy, iż NSA działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Odnosząc się jednakże do tego zarzutu, a w szczególności jego uzasadnienia, należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie rozróżniają modernizacji ewidencji gruntów od innych trybów ustalania granic nieruchomości. Jak wynika z przytoczonej już uprzednio przez Sąd I instancji definicji modernizacji ewidencji ujętej w § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019r., poz. 393; dalej rozporządzenie), modernizacja ewidencji jest jedną z form dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie związane z modernizacją ewidencji gruntów ma charakter przede wszystkim techniczny. Modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu spornych granic działek, lecz aktualizację oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu uzupełnienia o dane wynikające z wydanych aktów prawnych i orzeczeń oraz dostosowania ewidencji do wymogów rozporządzenia. Opiera się ono na analizie dokumentów, wskazanych m.in. w § 36 rozporządzenia i czynnościach geodety na gruncie. W sytuacji sporu co do przebiegu granicy, a także położenia znaków granicznych, spór ten winien być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zob. wyrok NSA: I OSK 1902/19, I OSK 316/09. Z tych przyczyn nie jest prawidłowe stawianie Sądowi I instancji, jak również pośrednio organom administracji, zarzutu naruszenia § 36 rozporządzenia, jeżeli prace modernizacyjne oraz czynności techniczne geodety na gruncie miały swoje oparcie w dokumentach ujętych w ewidencji gruntów, jak również w ostatecznych decyzjach organu i postanowieniach sądu powszechnego dokonującego rozgraniczenia. Traktowanie przez skarżących kasacyjnie operatów geodezyjnych, przyjętych do zasobu ewidencji gruntu jako nieaktualnych i "nieostatecznych" nie ma żadnego oparcia w dowodach przedstawionych zarówno organom, jak i Sądowi I instancji. Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazywali na naruszenie tego przepisu poprzez oparcie ustaleń geodezyjnych na mapach, ich zdaniem" wadliwych". Wadliwość ta miała, w ocenie skarżących, związek z różnicami w powierzchni ich działek przed i po modernizacji. Wyjaśnić zatem należy, że modernizacja ewidencji i gruntów nie służy ustalaniu nowego przebiegu granic, jeżeli nie wynika to z już dostępnych i zatwierdzonych przez odpowiednie służby geodezyjne dokumentów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjnej i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. , poz. 1151 ze zm.), jedynie w drodze rozgraniczenia nieruchomości możliwe jest ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów; § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy w ogóle do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. I OSK 1347/10). W związku ze stanowiskiem skarżących dotyczącym oceny prawidłowości opracowań geodezyjno-kartograficznych znajdujących się już w zasobach organu rejestrowego, należy wskazać, że modernizacja ewidencji nie może polegać na poszukiwaniu przez organ, poza zasobem, takiego opracowania, które odpowiadałoby wnioskom strony, w przeciwieństwie do opracowań znajdujących się w zasobie. Skuteczne podważenie prawidłowości dokumentacji sporządzonej w ramach prac geodezyjnych, w szczególności co do przebiegu granicy, wymagało wskazania innej dokumentacji przyjętej uprzednio do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 36 Rozporządzenia, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżących kasacyjnie, że działania podjęte przez organ w tym zakresie były nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa, skoro w toku postępowania nie powołała ona się na taką dokumentację mogącą stanowić podstawę wykazania przebiegu granicy, o której mowa w § 36 rozporządzenia, która podważałaby ocenę organów. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zarzut ten, w świetle akt sprawy przedstawionych Sądowi nie mógł zostać uwzględniony. Prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak zgody skarżących co do przebiegu granic należących do nich nieruchomości. Niepodpisanie przez skarżących protokołu w dniu 16 listopada 2018 r. z czynności geodezyjnych, podważanie wszelkich dotychczas zgromadzonych dokumentów, w tym również tych, które stanowiły podstawę do rozgraniczenia zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] czerwca 2016 r. nie sposób uznać za "zgodne wskazania właścicieli", o których jest mowa w § 39 ust. 1 Rozporządzenia. W konsekwencji braku zgody stron na wskazany przebieg granic, zasadne było zastosowanie w sprawie trybu określonego w § 39 ust. 3 Rozporządzenia i oparcie czynności geodezyjnych wyznaczających granice między nieruchomościami skarżących na podstawie danych zawartych w dokumentach przyjętych do zasobu ewidencji gruntów. Analiza treści § 39 Rozporządzenia pozwala na uznanie procedury modernizacyjnej za procedurę niesporną. Treść tej regulacji wskazuje, że ewentualne spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, a zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się w myśl § 36 rozporządzenia na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Argumentacja skarżących, że granica biegnie przez nowo wybudowane budynki nie ma w procedurze modernizacyjnej znaczenia. Organy służby kartograficzno – geodezyjnej nie mają uprawnień do badania prawidłowości zarówno pozwolenia na budowę jak i prawidłowości realizacji samej budowy, w tym posadowienia budynku. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.