I OSK 1902/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1016/18 w sprawie ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1016/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: 1. oddalił skargę, 2. przyznał ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie adwokatowi M.M. kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2018 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów w wysokości 1800 zł poniesionych przez R.M. (dalej skarżąca) w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] (dotyczącej działki nr [...]) prowadzonej w latach 2014-2015, z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nie jest sprawą administracyjną. Zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. złożyła skarżąca wskazując, że nadal uważa za konieczne i zasadne uzyskanie zwrotu kosztów. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 61a i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. Kolegium wskazało, że postanowienie I instancji jest prawidłowe, co skutkuje jego utrzymaniem w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej pgk) starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 [ze zm.], dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 56 kpa zwrot kosztów przysługuje wyłącznie osobie wezwanej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nawet osoba, której nie wezwał organ, a mimo to stawiła się, by uczestniczyć w czynnościach procesowych, nie może skutecznie domagać się zwrotu kosztów na podstawie art. 56 kpa. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się zwrotu kosztów w wysokości 1800 zł poniesionych przez nią w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, niebędącą sprawą administracyjną, Starosta zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skargę wywiodła R.M. Zdaniem skarżącej postanowienie z [...] czerwca 2018 r. nie jest obiektywne. W jej ocenie sprawa zwrotu poniesionych przez nią kosztów uczestnictwa w zleconym przez starostwo procesie modernizacji ewidencji gruntów winna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym a nie cywilnym. Starostwo zlecając modernizację ewidencji gruntów wskazywało skarżącą jako właściciela działki, firma wykonująca zlecenie starostwa wzywała ją do czynności w terenie. Skarżąca jako właściciel zapoznawała się z wyłożonym do wglądu operatem w 2015 r., wszystko to było wynikiem zapisu w ewidencji Starostwa. W 2017 r. Starostwo stwierdziło, że skarżąca nie jest właścicielem ani władającym tej działki; przyjęło stan prawny tej działki trzy pokolenia wstecz i uważa, że skarżąca nie jest stroną w tej sprawie. Wpisu do ewidencji w 1974 r. skarżącej jako właściciela dokonało starostwo i starostwo winno ponieść wszelkie konsekwencje tego wpisu, między innymi ponieść koszty jej uczestnictwa w całym zleconym przez starostwo procesie modernizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ppsa (pkt 1) i art. 250 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (pkt 2), orzekł jak w sentencji wyroku III SA/Kr 1016/18. Sąd I instancji wskazał, że kwestię modernizację ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 [ze zm.]). Z przepisu tego wynika, że procedura modernizacyjna nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z "2019 r., poz. 393" [winno być "2016 r. poz. 1034 ze zm." - na datę wydania zaskarżonego postanowienia]) modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1. uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2. modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje. Należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyroki NSA z: 17.11.2017 r. I OSK 1053/17 [, Lex 2452939]; 23.1.2014 r. II OSK 1987/12 [, Lex 1502250]). Skarżąca domagała się zwrotu kosztów poniesionych przez nią w sprawie uczestnictwa w modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która to sprawa nie jest sprawą administracyjną. Słusznie przyjęły organy, że bezzasadne byłoby wszczęcie postępowania o zwrot należności za uczestnictwo w modernizacji, gdyż procedura modernizacyjna nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji. Skargę kasacyjną wywiodła R.M., reprezentowana przez adw. M.M., zaskarżając wyrok III SA/Kr 1016/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 61a § 1 kpa (Dz. U. "2018 r. poz. 2096") przez błędne przyjęcie, jakoby ocena, czy skarżąca jest uprawniona do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 24a ust. 1 i nast. pgk, mogła być przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii winno nastąpić wskutek merytorycznego rozpoznania wniosku; 2. art. 56 § 1 kpa przez błędne jego niezastosowanie, podczas gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 24a ust. 1 i nast. pgk nie zostało wyłączone spod regulacji tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (wg norm przepisanych), które to koszty nie zostały opłacone w całości, ani w jakiejkolwiek części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że choć skarżąca kasacyjnie w całości zaskarżyła wyrok III SA/Kr 1016/18, to zarówno treść zarzutów, jak i ich uzasadnienie wyraźnie wskazuje, że jej intencją nie było zaskarżenie punktu 2 ww. wyroku. Skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia przyznającego profesjonalnemu pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (wyrok NSA z: 16.4.2020 r. I OSK 964/19; 29.5. 2020 r. I OSK 472/19, cbosa). Dlatego skarga kasacyjna została rozpoznana jedynie w zakresie, w jakim Sąd I instancji skargę oddalił (pkt 1 wyroku III SA/Kr 1016/18). Na datę wydania zaskarżonego postanowienia dla ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. Profesjonalny pełnomocnik wskazał zaś: Dz. U. "2018 r. poz. 2096", który to tekst jednolity wszedł w życie 5 listopada 2018 r. Mimo tej niedokładności, zarzuty naruszenia kpa nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 56 § 1 kpa. Stosownie do art. 56 § 1 kpa, osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych; dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. W orzecznictwie trafnie wskazano, że w trybie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków starosta nie wydaje decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji, a jedynie sporządza projekt operatu opisowo-kartograficznego, który podlega wyłożeniu do wglądu osobom zainteresowanym. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu, może składać uwagi do tych danych. Po upływie terminu do składania uwag do tego projektu operatu staje się on operatem ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie o sporządzeniu operatu w trybie modernizacji ewidencji podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane w ewidencji gruntów ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym może, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wyżej wskazanego zawiadomienia, zgłaszać zarzuty do tych danych. Dopiero o uwzględnieniu, bądź odrzuceniu tych zarzutów starosta orzeka w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 15.5.2009 r. IV SAB/Wa 14/09, Lex 550789). Postępowanie związane z modernizacją i aktualizacją ewidencji gruntów ma charakter przede wszystkim techniczny. Opiera się ono na analizie dokumentów i czynnościach geodety na gruncie (wyrok NSA z 17.12.2009 r. I OSK 316/09, Lex 579143). Wskazane powyżej orzeczenia - w zakresie normatywnym istotnym dla niniejszej sprawy - zachowały aktualność. Postępowanie modernizacyjne, które toczy się na podstawie art. 24a pgk, nie zmierza do wydania przez organ decyzji. Zgłaszać uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego może (nie jest to zatem obowiązek strony a jedynie jej prawo) każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane (art. 24a ust. 6 pgk). Czynny udział w postępowaniu modernizacyjnym zależy od woli strony i dlatego też to ona winna ponieść koszty swego udziału (w szczególności skarżąca nie została wezwana w rozumieniu art. 56 § 1 kpa). Tym samym w sprawie nie znalazł zastosowania art. 56 § 1 kpa . Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 kpa. Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Kolegium, że wobec uznania, że brak jest podstawy materialnoprawnej do zwrócenia skarżącej kosztów związanych z postępowaniem modernizacyjnym, uregulowanym w art. 24a pgk, zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Nie może bowiem zostać wszczęte postępowanie administracyjne, które w sposób oczywisty nie ma podstawy materialnoprawnej (stosowanie przepisów procesowych - przy badaniu zasadności wniosku - jest zdeterminowane prawem materialnym; skoro zatem wniosek w sposób oczywisty nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, nie zachodzi konieczność jego merytorycznej oceny). Przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania są sprawy rozstrzygane w formie decyzji. Podstawą odmowa wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której złożono żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 384, nb 7). Taka sytuacja zachodziła w kontrolowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną (punkt 1 sentencji wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.