I OSK 1053/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 92/16 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Rz 92/16 oddalił skargę E. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2015 r. E. B. zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] lub o odszkodowanie za jej przejęcie. Żądanie to ponowione zostało w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta M., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako część działki nr [...], położonej w M., obręb S. Organ podał, że decyzją Naczelnika Miasta M. z dnia [...] sierpnia 1980 r. ([...]) działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w wysokości [...] zł. Działka ta niezbędna była na urządzanie pracowniczych ogródków działkowych, co wynika z tej decyzji, a także decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] marca 1980 r. ([...]). Organ wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 1990 r. E. B. zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha położonej w M., obręb S. Odmowną decyzję wydał w dniu [...] listopada 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M., a decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...], od której skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w K. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że sprawa zwrotu nieruchomości została prawomocnie zakończona i zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. B. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Jako prawidłowe Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji, że wniosek E. B. z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek ten zmierzał w istocie do wzruszenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 1991 r. oraz wyroku NSA Oddział Zamiejscowy w K. z dnia 16 kwietnia 1991 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł E. B. wnosząc o zwrot nieruchomości lub "danie jakieś działki" lub "zapłatę za działkę za którą mu nie zapłacono". W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nigdy nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ani nie otrzymał żadnego przelewu. W tym czasie nie było go w Polsce. Nie jest prawdą, że sprawa była już rozpatrywana, gdyż organy nie uwzględniły wszystkich elementów sprawy "ważne celowo zatajając". Oddalając skargę E. B. powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organom administracji podstawę do skorzystania z dyspozycji wyrażonej w art. 61a k.p.a. WSA podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 1990 r., ([...]) – wydaną na wniosek E. B. z dnia [...] sierpnia 1990 r. – Kierownik Urzędu Rejonowego w M., na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), odmówił wnioskodawcy zwrotu działki nr [...] o pow. [...] m2 poł. w M., wywłaszczonej decyzją naczelnika Miasta M. z dnia [...] sierpnia 1980 r. na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, jako użytkowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę R. decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r., a wniesiona na tę decyzję skarga E. B. została oddalona wyrokiem z dnia 16 kwietnia 1991 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K., sygn. akt SA/Kr 224/91. W takiej sytuacji ponowny w istocie wniosek skarżącego (z 2015 r.) o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] o pow. [...] ha, poł. w M. został prawidłowo załatwiony postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym w myśl art. 61a k.p.a. WSA stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 14 listopada 1990 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, niedopuszczalne jest kolejne postępowanie w tej samej materii. Sąd podkreślił również, że zarzut skarżącego, jakoby nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mógł odnieść spodziewanego skutku, w szczególności nie mógł prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, gdyż kwestia ta dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia. Wskazano jednak, że odszkodowanie ustalone decyzją [...] sierpnia 1980 r. wypłacono uprawnionemu przelewem z dnia [...] sierpnia 1980 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu E. B. zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. i nie uchyleniu przez organ decyzji wydanej z niezastosowaniem w niniejszej sprawie praworządnej wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniającej waży interes społeczny i słuszny interes obywatela; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mimo naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i nie uchyleniu przez organ decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej i organów Państwa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. i nie uchyleniu przez organ decyzji, która została wydana na podstawie niepełnego i niewyczerpującego materiału dowodowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że działka została wykorzystana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia i użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy tymczasem działka miała zostać zagospodarowana na urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, zaś obecnie jest wykorzystywana na cele budowlane, a zatem niezgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mimo, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jednak brak było zarzutu naruszenia art. 61a k.p.a., a to właśnie ten przepis stanowił podstawę prawną postanowienia organu I instancji. Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, LEX nr 1497293). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Nie było bowiem kwestionowane ani w toku postępowania, ani też w skardze kasacyjnej, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1990 r. ([...]) odmawiająca E. B. zwrotu działki wywłaszczonej na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody R. o z dnia [...] stycznia 1991 r., od której skarga E. B. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 16 kwietnia 1991 r., sygn. akt SA/Kr 224/91. W związku z istnieniem w obrocie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, kolejny wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2015 r. o zwrot tej samej wywłaszczonej nieruchomości nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. Wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania i prawidłowo organy zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12). W związku z tym skoro w rozpoznawanej sprawie organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku, to chybiony był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ prawidłowo ustalił, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania i stosując art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nie przystępując do merytorycznego rozpoznania wniosku, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia przytoczonych wyżej przepisów k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.