I OSK 496/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1336/16 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1336/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie : 1. (cyt.) "obrazę art. 3 § 2 pkt 4 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 121g ust. 1 Ustawy o Policji" - polegającą na ustaleniu, że rozkaz personalny dotyczący przyznania nagród nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jest to akt o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej policjanta, chociaż istota sprawy ma charakter dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów ustawy, polegający na nie rozdysponowaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w całości kwoty na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim a jedynie jego znikomej części, co stanowi naruszenie w/w przepisu Ustawy o Policji i w konsekwencji naruszenie uprawnień skarżącego a także niedopełnienie ustawowego obowiązku przez w/w organ i co jednocześnie stanowi podstawę do zaskarżenia; 2. obrazę art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji w zw. §2 ust. 1 i 4 rozporządzenia MSW z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów, polegającym na ustaleniu, że nagrody z tytułu wykonywania zadań służbowych w zastępstwie policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim, mają jedynie charakter uznaniowy a więc nie jest to równoznaczne z nabyciem prawa do niej, chociaż jak wynika z w/w przepisów, uznaniowość ta jest ograniczona jedynie do wysokości nagrody przyznanej poszczególnemu policjantowi, natomiast, co w niniejszej sprawie jest najbardziej istotne, nie dotyczy ona łącznej wysokości środków przeznaczonych na nagrody, które wynoszą kwotę uzyskaną w związku z pobytem na zwolnieniu lekarskim policjanta, która w całości powinna być rozdysponowana między funkcjonariuszami, którzy go zastępowali a co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na wstępie jednak wyjaśnić trzeba, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisał ją radca prawny, posiadający pełnomocnictwo skarżącego i wymieniono w niej kilka przepisów prawa, ale skarga ta – pod względem formalnym – nie jest prawidłowa. Przede wszystkim nie jest znana składowi orzekającemu "ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" nie podano przy tym również ani daty takiej ustawy, ani jej miejsca publikacji. Z tej przyczyny zarzut określony w pkt 1 skargi kasacyjnej jako "obraza art. 3 §2 pkt 4 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 121g ust. 1 Ustawy o Policji" nie mógł być w ogóle rozpoznany. Co do natomiast zarzutu, sformułowanego w pkt 2 skargi kasacyjnej, polegającego na obrazie art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji (również bez podania daty ustawy oraz miejsca jej publikacji) w zw. § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia MSW z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów (także bez podania pełnej nazwy rozporządzenia i miejsca jego publikacji), wyjaśnić należy, że powyższy przepis ustawowy został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 502). Wprowadzone zaś ustawą nowelizującą zmiany polegały na ograniczeniu uposażeń funkcjonariuszy Policji przebywających na zwolnieniach lekarskich w sposób zbliżony do zasad obowiązujących w systemie powszechnym. Uzyskane w ten sposób środki finansowe miały tworzyć fundusz nagród i zapomóg dla tych funkcjonariuszy, którzy będą zastępować w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy przebywających na zwolnieniu lekarskim. W myśl bowiem art. 121 g ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.), środki finansowe uzyskane z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim przeznacza się w całości na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich. Zgodnie natomiast § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia MSW z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. poz. 1314 ze zm. ), nagrody motywacyjne przyznaje przełożony, o którym mowa w § 6, z własnej inicjatywy lub na wniosek innego przełożonego policjanta, w oparciu o udokumentowane w formie pisemnej okoliczności, o których mowa w art. 110 a ust. 1 lub art. 121 g ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wniosek o przyznanie nagrody motywacyjnej, w okolicznościach, o których mowa w art. 121 g ust. 1 ustawy, składa się w terminie 5 dni roboczych od dnia uzyskania informacji o wielkości środków finansowych, uzyskanych z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym w stanie faktycznym sprawy, w którym rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w G. przyznał nadkom. M.B. nagrodę pieniężną w kwocie 200 zł w związku z wykonywaniem dodatkowych zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich w okresie rozliczeniowym grudzień 2015 – luty 2016, a odwołanie funkcjonariusza od w/w rozkazu Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uznał za niedopuszczalne, zaś Sąd Wojewódzki oddalił skargę strony na powyższe postanowienie, należało podzielić pogląd Sądu I instancji i Komendanta Głównego Policji, iż brak było podstaw do twierdzenia, iż opisany na wstępie rozkaz stanowił decyzję administracyjną, podlegającą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, decyzja w stosunku do funkcjonariusza Policji może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie organu odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania funkcjonariusza ze służby a w innych przypadkach, gdy ustawa na to wyraźnie wskazuje. Zatem rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], miał wprawdzie – znamienny dla stosunków służbowych - charakter władczy, ale tym niemniej stanowił tylko akt wewnętrzny, gdyż nie przysługiwało od niego odwołanie – w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, iż istnienie środków, o których mowa w art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji, nie oznaczało jeszcze, że funkcjonariusz zastępujący nieobecnego w służbie policjanta, nabył roszczenie o wypłatę nagrody. Nagrody motywacyjne przyznaje bowiem przełożony funkcjonariusza z własnej inicjatywy lub na wniosek innego jego przełożonego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r.). Fakt zaś przyjęcia w tym przepisie formy uznaniowej rozstrzygnięcia wskazuje jedynie na możliwość przyznania takiej nagrody. Istniejąca natomiast prawna możliwość przyznania nagrody nie jest równoznaczna z nabyciem do niej prawa. Podnieść też w tym miejscu trzeba, że biorąc pod uwagę argumentację towarzyszącą zarzutom kasacyjnym, zauważyć również należy, iż skarżący nie kwestionował faktu, że wysokość owej nagrody ma charakter uznaniowy, a podkreślał, że (cyt.): "uznaniowość ta jest ograniczona jedynie do wysokości nagrody przyznanej poszczególnemu policjantowi, natomiast, co w niniejszej sprawie jest najbardziej istotne, nie dotyczy ona łącznej wysokości środków przeznaczonych na nagrody, które wynoszą kwotę uzyskaną w związku z pobytem na zwolnieniu lekarskim policjanta, która w całości powinna być rozdysponowana między funkcjonariuszami, którzy go zastępowali a co w niniejszej sprawie nie nastąpiło". W związku z tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdził dalej też, że (cyt.): "przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, nie jest wysokość jego (funkcjonariusza) nagrody, a sprzeczne z ustawą postępowanie przełożonego Skarżącego, który przekroczył w/w przepis przeznaczając na nagrody sumę wielokrotnie mniejszą". W takiej sytuacji – zdaniem składu orzekającego – przy tego rodzaju argumentacji towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, tym bardziej należało zgodzić się zarówno z Sądem Wojewódzkim jak i Komendantem Głównym Policji, że skarżącemu nie przysługiwało w omawianej sprawie prawo do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji - w rozumieniu przepisów k.p.a. – wydanej przez organ I instancji a zatem od aktu o charakterze zewnętrznym i indywidualnym. Wnosząc odwołanie, strona kwestionuje w ten sposób rozstrzygnięcie organu I instancji, dotyczące jej sytuacji prawnej. Tymczasem, w sprawie rozpoznawanej skarżący zarzucał przełożonemu wadliwe rozdysponowanie środkami wchodzącymi w skład wyżej opisanego funduszu nagród i zapomóg a zatem nie tyle odwoływał się od rozstrzygnięcia, które personalnie dotyczyło jego osoby, a przypisywał sobie prawo do kontroli (nadzoru) nad wykonywaniem obowiązków służbowych przez jego przełożonego. Tego rodzaju uprawnienie nie przysługuje natomiast funkcjonariuszowi Policji w ramach procedury, służącej zaskarżaniu decyzji administracyjnych. Jeśli więc dany funkcjonariusz Policji uważa, że jego przełożony narusza przepisy prawa to winien fakt ten zgłosić właściwemu organowi policyjnemu (np. organowi kontroli wewnętrznej) lub powiadomić prokuraturę. W tych zatem warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjna za nieusprawiedliwioną – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.