I OSK 497/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko - Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 770/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 770/09, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Wyrok nie zapadł jednogłośnie. Zdanie odrębne złożył sędzia NSA Wiesław Czerwiński. Z ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] grudnia 2005 r. B. i M. K. wystąpili do Prezydenta Bydgoszczy o odszkodowanie za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0019 ha KW nr [...], położonej w Bydgoszczy przy ul. [...]. Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wyłączył Prezydenta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy, wyznaczając do jej rozpatrzenia Starostę Bydgoskiego, który decyzją z [...] stycznia 2009 r., ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski, stwierdził nabycie przez Gminę Bydgoszcz z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem własności części tej nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy, a zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 2 pkt 1 ww. wyżej ustawy z 13 października 1998 r., odszkodowanie wypłaca Gmina Bydgoszcz, przy czym zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze powyższe zlecono określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który oszacował jej wartość na [...] zł i w oparciu o ten operat ustalono należne odszkodowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Bydgoszczy kwestionując wysokość odszkodowania oraz przyjętą metodę wyceny nieruchomości. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadzone zostały dowody, ustalony zaś stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną i strony miały możliwość zapoznania się z operatem. Zdaniem Wojewody przyjęty przez Starostę jako dowód operat, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości. Zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie nieruchomości. Odnosząc się do argumentów odwołania związanych z wykazaniem transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ przyznał słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wartość rynkowa nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna-sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje wywłaszczenie, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy. Nieruchomości zajęte z mocy prawa pod drogi nie występują na rynku, a zapłata następuje w drodze odszkodowania na podstawie wartości. Transakcje przedstawione w odwołaniu są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w przepisie, zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wywłaszczenie. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku. Wobec tego transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę Bydgoszcz nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Organ wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] listopada 2007 r. dołączonej do akt sprawy. Zaleca się w niej m.in. stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i zapisami art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję Prezydent Bydgoszczy zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie wadliwie sporządzonego operatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę Prezydenta Bydgoszczy. Na wstępie Sąd podkreślił, że pozbawiona znaczenia prawnego jest w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r., na jaką powołał się organ w niniejszej sprawie. Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o jakim mowa w art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt nie wynika bowiem, żeby wskazana organizacja dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego właśnie w niniejszej sprawie. Powoływanie się zatem przez organ w zaskarżonej decyzji na tę Opinię Sąd uznał za oczywiste uchybienie stanowiące ewidentne naruszenie prawa, co nie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trybunał zatem przesądził, że wskazane unormowania rozporządzenia mieszczą się w granicach upoważnienia ustawy i służą jej wykonaniu. Nadto z wyroku tego wynika, że metody ustalenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1), a w przypadku braku takich celów, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 tego rozporządzenia. Operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M. B. powołana do sporządzenia operatu szacunkowego stwierdziła, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Co prawda – jak zauważył Sąd – w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego tak określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycenia jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza możliwość przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniania nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia reguły określenia wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy, co nie oznacza zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku ograniczyła do nieruchomości położonych na terenie Gminy Bydgoszcz nie sięgając, w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczyła możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Tymczasem, zdaniem Sądu, przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 tego rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej w oparciu o operat szacunkowy kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku niż lokalny – do czego był zobowiązany - na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Udzielając wskazówek do ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji mając na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, w szczególności zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zachowaniu także wymogów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 K.p.a. nie ograniczając się do przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji rzeczoznawcy majątkowego wyrażonej w operacie szacunkowym i jego uzupełnieniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Kujawsko – Pomorski zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe zastosowanie § 26 rozporządzenia wyrażające się w uznaniu, że decyzja ustalająca odszkodowanie powinna być wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z uwzględnieniem § 26 rozporządzenia co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy § 26 rozporządzenia nie powinien znaleźć zastosowania przy ustalaniu odszkodowań za grunty przejęte pod drogi; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z nieprawidłową wykładnią i błędnym zastosowaniem § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego i niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy jakim jest operat szacunkowy uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej z uwagi na nieodniesienie się rzeczoznawcy wbrew § 26 rozporządzenia poza rynek lokalny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nabycie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne ma charakter wolnorynkowy, a osiągane ceny są cenami transakcyjnymi, a w konsekwencji ich niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd poprzez przyjęcie, że istnieje rynek nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, iż przepis § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, wobec czego należy ten przepis stosować przed innymi o charakterze ogólnym. Zatem nie można zastosować § 26 przed § 36 ust. 2 tego rozporządzenia. W związku z nieprawidłowym zastosowaniem § 26 rozporządzenia Sąd błędnie uznał, że w wyniku niezastosowania przez organ tego przepisu i wskutek braku analizy poszczególnych rynków zgodnie z § 26 rozporządzenia organ nie zebrał, nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz nieprawidłowo przyjął za dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony z pominięciem powołanego wyżej przepisu, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nietrafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, że rynek nieruchomości drogowych nie jest wolnym rynkiem, co powoduje, iż ceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie są cenami transakcyjnymi, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji zdefiniowanych w art. 151 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Transakcje takie ograniczone są tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Właściciel działki wydzielonej pod drogę publiczną nie ma możliwości wyboru kontrahenta, który z woli ustawodawcy został ograniczony wyłącznie do dwóch wskazanych wyżej podmiotów. Z tych względów posługiwanie się przez rzeczoznawców majątkowych w sporządzonych operatach szacunkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, cenami z umów cywilnoprawnych zawieranych z nabywcami ustawowymi jest niewłaściwe i stanowi naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza art. 134 tej ustawy. Wskazując na powyższe Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bydgoszcz reprezentowana przez Prezydenta Bydgoszczy zastąpionego przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej co do błędnego zastosowania przez Sąd I instancji § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały umieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy mają odmienny rodzaj przedmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczy nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, który reguluje kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła w tym zakresie do § 26 rozporządzenia. Gdyby przyjąć, iż § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych w przypadku braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym (§ 36 ust. 1), to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 tego przepisu. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W związku z tym stwierdzić należy, iż zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd o ew. konieczności zastosowania w niniejszej sprawie § 26 rozporządzenia jest całkowicie chybiony. Natomiast nie oznacza to, iż wyrok tego Sądu nie odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, iż organ nieprawidłowo rozpatrzył i nie zweryfikował operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie m.in. co do zgodności z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną i zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie za tę nieruchomość jest ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, tj. przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz jej przepisach wykonawczych. Wycena wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną określa jej wartość rynkowa, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy. Natomiast szczegółowe zasady określenia tej wartości zostały określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nie może budzić wątpliwości, że ust 1 tego przepisu odnosi się do wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, bowiem wynika to wprost z tego przepisu. Prezentowane w operacie szacunkowym stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej, a w zw. z tym do określenia wartości przedmiotowego gruntu zajętego pod drogę publiczną nie można zastosować ust. 1 § 36 rozporządzenia, jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi i nie powinny być zaakceptowane przez organ. Tak jak to wskazano wyżej, przepis § 36 ust. 1 wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest go stosować. Odstąpienie od jego zastosowania możliwe jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych tego rodzaju gruntów. W niniejszej zaś sprawie rzeczoznawca nawet nie dokonywał ustaleń czy były przeprowadzane tego rodzaju transakcje, co wynika jednoznacznie z treści operatu szacunkowego (k.13 i 14 operatu). W tej sytuacji organ zobligowany był zażądać uzupełnienia operatu przez dokonanie stosownych ustaleń przez rzeczoznawcę. Warunku tego nie spełnia pismo wyjaśniające, które nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu. Okoliczności, że rzeczoznawca nie mógł określić wartości rynkowej przedmiotowego gruntu podejściem porównawczym przyjmując ceny transakcji uzyskane ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne musi wynikać z operatu szacunkowego i uzasadniać zastosowanie określenia tej wartości na podstawie ust. 2 § 36 rozporządzenia. Bowiem jak to jasno wynika z powyższego przepisu dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntu określa się w oparciu o zasady przyjęte w tym przepisie. Wskazać należy, iż pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09. Reasumując stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji bowiem operat szacunkowy opracowany został na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia bez uwzględnienia cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero bowiem wykluczenie istnienia transakcji takimi gruntami uzasadniałoby obliczenie wartości przedmiotowego gruntu w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Prezydenta Bydgoszczy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem nie wykazano aby zostały poniesione niezbędne koszty tego postępowania określone w art. 205 P.p.s.a.