II SA/Bd 770/09

Dnia 24 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dnia [...] grudnia 2005 r. B. i M. K. wystąpili do Prezydenta B. o odszkodowanie za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha KW nr [...], położonej w B. przy ul. Ś.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] wyłączył ww. organ z prowadzenia sprawy, wyznaczając do jej rozpatrzenia Starostę B., który decyzją z [...] stycznia 2009 r. – [...] na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), oraz art. 104 kpa ustalił odszkodowanie, w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...], stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem własności części tej nieruchomości, pozostającej w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Gminy, a zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych i stosownie do art. 73 ust. 2 pkt 1 ww. wyżej ustawy z 13 października 1998 r., odszkodowanie wypłaca Gmina B., przy czym zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zlecono określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który uwzględniając art. 73 ust. 5 ww. ustawy z 13 października 1998 r. oraz ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. oszacował jej wartość na [...] zł i w oparciu o ten operat ustalono należne odszykowanie. Odwołanie wniósł Prezydent B. kwestionując wysokość odszkodowania. Podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 oraz art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. – [...] na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 130, art. 134 i art. 154 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., oraz § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja jako zgodna z prawem powinna się ostać w obrocie prawnym. Organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody, rozpatrzył zebrane dowody tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną i strony miały możliwość zapoznania się z operatem. Zdaniem Wojewody przyjęty przez Starostę jako dowód operat zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości. Zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie nieruchomości. Odnosząc się do argumentów odwołania związanych z wykazaniem transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, należy przyznać słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wartość rynkowa nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna - sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje wywłaszczenie, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy. Nieruchomości zajęte z mocy prawa po drogi nie występują na rynku, a zapłata następuje w drodze odszkodowania na podstawie wartości. Transakcje przedstawione w odwołaniu są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w przepisie, zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wywłaszczenie. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku. Wobec tego transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Organ wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] listopada 2007 r. dołączonej do akt sprawy. Zaleca się w niej m.in. stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i zapisami art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do aktów notarialnych przedstawionych organowi jako załącznik podzielono pogląd rzeczoznawcy. Na powyższą decyzję Prezydent B. złożył skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu, który sporządzono wadliwie. Podniesiono, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i naruszył art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa. Wskazał, iż przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę od stosowania § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wg skarżącego wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, jest on kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Odnosząc się do opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych podniesiono, że opinia nie stanowi prawa, jest wyłącznie stanowiskiem zespołu nie mającym mocy aktu obowiązującego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda niezgodzie się z przedstawionymi zarzutami w całej rozciągłości podtrzymał swoje rozstrzygnięcie, powtarzając zawartą w niej argumentacją i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca-.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa), zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej w skrócie ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. - dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), oraz zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej w skrócie: ustawa Przepisy wprowadzające). Jest oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić - że pozbawiona znaczenia prawnego jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten upoważnia wskazaną w nim organizację rzeczoznawców majątkowych do dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie z akt bynajmniej nie wynika, żeby wskazana organizacja dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego właśnie w niniejszej sprawie. Gdyby tak było to ocena powyższego dokumentu byłaby zgoła inna i miałaby ona niewątpliwe istotne znacznie w sprawie. Dla porządku należy wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono ogólny pogląd w odniesieniu do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (gruntów). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM". Powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na tą Opinię jest oczywistym uchybieniem i stanowi ewidentne naruszenie prawa, co też i nie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Należy także zauważyć, że powyższy przepis był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07 orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trybunał zatem przesądził, że wskazane unormowania rozporządzenia mieszczą się w granicach upoważnienia ustawy i służą jej wykonaniu. Nadto z tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że metody ustalenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Powracając do obowiązującego prawa należy wskazać, że na mocy art. 73 ust. 4 ww. ustawy Przepisy wprowadzające zasady, tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - z zastrzeżeniem art. 135 - wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy. Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (vide także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M. B. powołana do sporządzenia operatu szacunkowego stwierdziła, że na przedmiotowym terenie brak transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Jak już wyżej wskazano - niemniej należy to jeszcze raz podkreślić- przepis ten stosuje się tylko w sytuacji, gdy brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Co prawda w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego tak określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny, nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycenia jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza możliwość przyjmowanie cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniania nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości. Jest oczywiste, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. lI SA/Wr 537/08 w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. I SA/Wa 1204/08). Rzeczoznawca w swojej opinii wskazała, że rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny. Zdaniem Sądu obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia reguły określenia wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Ale nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku - w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie - ograniczyła do nieruchomości położonych na terenie Gminy B. nie sięgając w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczyła możliwości zastosowania możliwość zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 tego rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej w oparciu o operat szacunkowy kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku niż lokalny – do czego był zobowiązany - na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zachowaniu także wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się - jak to w dużej mierze miało miejsce w niniejszej sprawie - do przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji rzeczoznawcy majątkowego wyrażonej w operacie szacunkowym i jego uzupełnieniu. W zakończeniu należy podkreślić że wszystkie uwagi, wynikające z niniejszego wyroku po myśli art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają charakter wiążący i muszą być w całości uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.