I OSK 499/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1300/09 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1300/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Szkoły Policji w Słupsku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...] zajmowanego przez M. L. wraz z wszystkimi osobami tam zamieszkującymi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. L. jest wdową po emerycie resortu spraw wewnętrznych i administracji B. L., zmarłym w dniu 23 kwietnia 2007 r. B. L. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wydanej przez ówczesnego Komendanta Szkoły otrzymał lokal mieszkalny zlokalizowany w S. przy ul. [...]. Obecnie przedmiotowy lokal zajmuje jego żona M. L., zameldowana w nim jest również jej córka K. L. Pismem z dnia 30 września 2008 r. Komendant Szkoły Policji w Słupsku, został zawiadomiony o wynajmowaniu przedmiotowego mieszkania. W związku z powyższym wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie o opróżnienie przez nią zajmowanego lokalu. Organ stwierdził, że M. L. jest uprawniona do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia 23 października 2008 r. sporządzonej przez dzielnicowego Komisariatu Policji nr [...] w S., dokonanej w związku z kontrolą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S., pod wskazanym adresem od lutego 2008 r. zamieszkują P. i M. S. W związku z powyższym, Komendant Szkoły Policji w Słupsku jako dysponent w/w lokalu podjął działania do jakich zobowiązuje go art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji odwołanie do Komendanta Głównego Policji złożyła M. L. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że mieszkanie służbowe zostało oddane do korzystania przez inne osoby. W tej sytuacji ustawa o Policji nakłada na właściwe miejscowo organy mieszkaniowe policji obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu takiego lokalu, nie przewidując jednocześnie spełnienia dodatkowych przesłanek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że bezsporne pozostaje, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przyznany na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1981 r., obecnie już nieżyjącemu małżonkowi skarżącej, w związku z pełnioną przez niego służbą. Poza sporem również pozostaje, że lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, a skarżąca od lutego 2008 r. podnajęła go osobom trzecim. Sporne jest zaś w niniejszej sprawie, czy w stosunku do skarżącej może mieć zastosowanie przepis art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji oraz czy organ winien wzywać skarżącą do zaprzestania nieprawidłowego korzystania z mieszkania. Zdaniem Sądu, w/w przepis art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, został przez organy obu instancji zastosowany w prawidłowy sposób. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, niewątpliwą i bezsporną okolicznością jest, że skarżąca podnajęła osobom trzecim przedmiotowy lokal mieszkalny, czy też nawet tylko jego część, organ będący jego dysponentem był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie jego opróżnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji wydaje się, jeżeli policjant podnajmuje lub oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część, to również wydanie takiej decyzji w stosunku do emeryta/rencisty policyjnego, czy też osoby uprawnionej do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych, wywodzącej swoje prawo do lokalu w sposób pochodny z faktu przyznania go stosowną decyzją zmarłemu już małżonkowi z tytułu pełnionej przez niego służby, jest jak najbardziej zasadne. Jest to bowiem w dalszym ciągu lokal mieszkalny, przyznany właśnie z tytułu pełnionej służby, na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro więc, policjant nie może takiego lokalu podnająć lub oddać w bezpłatne użytkowanie innej osobie, to tym bardziej, nie może tego dokonać, bez poniesienia stosownych konsekwencji polegających na wydaniu decyzji o jego opróżnieniu osoba, która wywodzi swoje uprawnienia do takiego lokalu jedynie z tytułu uzyskania go przez byłego, zmarłego już funkcjonariusza czy emeryta policyjnego. Ustawodawca wprawdzie nie przewidział wprost takiej sytuacji do takiej osoby, niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, organy słusznie zastosowały wyżej wymieniony przepis w stosunku do skarżącej. Za chybiony Sąd uznał zarzut, że w/w przepis nie powinien mieć zastosowania, bowiem w dacie zawierania "pierwotnej umowy najmu" (decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r.) jeszcze nie istniał. Istotne bowiem jest, że przepis ten obowiązuje w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu II instancji, że powoływana przez skarżącą nieznajomość prawa nie może powodować dla niej pozytywnych skutków prawnych. Zarzuty skarżącej dotyczące braku stosownej świadomości czy braku wiedzy o zakazie podnajmowania zajmowanego przez nią lokalu nie mogą mieć decydującego znaczenia. Komendant Szkoły Policji w Słupsku jako dysponent przedmiotowego lokalu nie miał obowiązku informować skarżącej o zakazie jego podnajmowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum przez uchylenie decyzji I i II instancji oraz umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że mają one zastosowanie również do skarżącej, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowej wykładni powyższych przepisów winno prowadzić do odmiennych wniosków; b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 80 k.p.a. przez nie wzięcie pod uwagę przy orzekaniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dokumentu zatytułowanego "Stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu – umowa o najem lokalu mieszkalnego (użytkowego) z dnia 1 stycznia 1982 r." oraz aneksu do wskazanej umowy z dnia 22 maja 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że zastosowanie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest bezzasadne. Skarżąca nie jest bowiem policjantem, a powyższy przepis wprost odnosi się do takiej osoby. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, gdyby ustawodawca chciał, aby wskazany przepis odnosił się również do osób nie będących policjantami to wprost użyłby słowa "najemca". W ten sposób rozszerzyłby zakres zastosowania spornego przepisu również do innych niż policjanci osób wynajmujących lokale stanowiące własność policji. Ponadto M. L. podniosła, iż samo pozbawienie jej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w postępowaniu administracyjnym jest bezzasadne. Wbrew twierdzeniom WSA kwestia rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącą lokalu nie jest bezsporna. Brak jest przesłanek do twierdzenia, że tytuł prawny skarżącej wynika z decyzji administracyjnej, bowiem zdaniem skarżącej, wynika on z umowy najmu z dnia 1 stycznia 1982 r. pomiędzy mężem skarżącej, a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – [...] w S. Z umowy tej nie wynika w żaden sposób, aby była ona zawierana w związku z jakąkolwiek decyzją administracyjną, a nawet aby wynajmowany lokal był lokalem służbowym. Komendant Szkoły Policji nie był stroną tej umowy, a ponadto aneks do niej, zawarty już przez skarżącą w dniu 22 maja 2007 r. został zawarty z Gminą Miejską S., a nie z Komendantem Szkoły w Słupsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Członkowie rodzin funkcjonariuszy Policji uprawnieni do renty rodzinnej po zmarłych emerytach mają na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) prawo do lokalu mieszkalnego zwolnionego ze służby funkcjonariusza. Prawo do lokalu służbowego ma z istoty swej gwarantować odpowiednie warunki lokalowe dla osób, które pełniły służbę w Policji, a także dla członków ich rodzin. Prawo to charakteryzuje się jednak daleko idącymi ograniczeniami w zakresie możliwości dysponowania lokalem służbowym. Wśród tych ograniczeń mieści się zakaz podnajmowania albo oddawania do bezpłatnego użytkowania lokalu lub jego części. Wyrażający ten zakaz art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Oznacza to, że stwierdzenie faktu podnajmowania lokalu służbowego obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu mieszkalnego, niezależnie od innych okoliczności sprawy, które nie zostały uwzględnione przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że wnosząca skargę kasacyjną podnajęła lokal służbowy osobom trzecim. W świetle nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych dyspozycji art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji zaistnienie takiej sytuacji zobowiązywało do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że M. L. jest uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym emerycie i posiadała prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Tym samym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w stosunku do osoby uprawnionej do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych, znajduje oparcie w przepisach prawa. Także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie jest uprawniony. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Przedmiotowy lokal przy ul. [...] w S. jest lokalem będącym w dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w Słupsku od roku 1975, albowiem na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. został przekazany przez Prezydenta Miasta S. do dyspozycji Szkoły. Szkoła Policji w Słupsku korzystała z tego lokalu i nadała mu charakter lokalu funkcyjnego dla swoich pracowników. Skoro przedmiotowe mieszkanie jest lokalem będącym w dyspozycji podległych właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych organów, do kompetencji których należy wydawanie decyzji o jego przydziale lub jego opróżnieniu to należy przyjąć, iż przedmiotowy lokal jest lokalem w rozumieniu art. 90 ust.1 ustawy o Policji, do którego odnosił się wprost art. 95 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem powoływanie się przez wnoszącą skargę kasacyjną na umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 1 stycznia 1982 r. oraz aneksu do wskazanej umowy z dnia 22 maja 2007 r. Ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...). Przepis ten jest jedynie przepisem kompetencyjnym, wskazującym organy właściwe w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu służbowego. Przepis ten w żaden sposób nie mógł więc oddziaływać na sferę prawną skarżącej. Tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że istniały podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.