I OSK 502/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/14 w sprawie ze skargi W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S. na punkt I decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S. na punkt I decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżony wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach: Starosta Wadowicki, decyzją z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust 1, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości obejmującej działki nr 231/8, 230/1, 230/2, 230/3, 231/5, 231/6 o łącznej pow.1,0484 ha oraz części działki nr 229/3 o pow. 0,3003 ha, położonych obręb: B., jednostka ewidencyjna W.- obszar wiejski, powstałych w wyniku podziałów geodezyjnych z działek pgr. l. kat. 231/4 i pgr. l. kat. 230, wywłaszczonych na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urzędu Spraw Wewnętrznych znak: [...] z [...] listopada 1969 r., na cele rozbudowy kamieniołomu w K- B., odmówił dokonania zwrotu. Ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1969 r. wywłaszczono na rzecz Państwa, na cele rozbudowy kamieniołomu w K. działkę pgr. l. kat 231/4 o pow. 0,9053 ha oraz działkę pgr l. kat 230 o pow. 0,1475 ha, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] marca 1969 r. Wywłaszczenie miało nastąpić na rzecz Państwa, reprezentowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w W. na cele rozbudowy kamieniołomu w K. i B. W chwili wywłaszczenia ww. działki stanowiły pastwisko klasy III oraz łąkę klasy IV i pozostawały własnością J. W. S. i M. S., na rzecz których za wywłaszczone działki ustalono odszkodowanie w kwocie 15.707,04 zł. W piśmie z 17 marca 2008 r., uzupełnionym 6 listopada 2008 r. W. S., B. B., M. G. i S. S. oraz M. S., jako spadkobiercy wywłaszczonych, wystąpili o zwrot wywłaszczonych działek. Organ ustalił, że wywłaszczonej działce nr 231/4 oraz działce 230 obecnie w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają działki 231/8, nr 231/5, nr 231/6, część działki nr 229/3, nr 230/1, nr 230/2, nr 230/3. Działki nr 230/1, nr 230/3, nr 231/5, nr 231/8 położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, zarządca trwały Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Działki nr 231/6, nr 230/2, nr 229/3 położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest M. R. Ł. Integralną częścią decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1969 r. był plan zagospodarowania terenu (jako załącznik do tej decyzji). Zgodnie z tym planem na wywłaszczonej działce pgr. l. kat. 231/4 (od południowej jej granicy do północnej) miały być zlokalizowane: skład materiałów kamiennych, transformator, linia wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Wzdłuż wschodniej granicy działki pgr. l. kat. 231/4 biegła droga dojazdowa do kamieniołomu położonego w K. oraz ogrodzenie. Natomiast na działce pgr. l. kat. 230/1 przewidziano skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku. Na podstawie całości pozyskanych dokumentów ustalono, że celem wywłaszczenia działek l. kat. pgr. 231/4 i pgr. l. kat. 230 było poszerzenie istniejącego placu przerobowego przy kamieniołomie, rozbudowa istniejącego kamieniołomu i rozbudowa bazy wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego. Wszystko to miało służyć realizacji zadań Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych, w tym związanych z rozbudową dróg lokalnych na terenie powiatu wadowickiego. Właścicielami działek nr 231/4 (która została włączona do działki 229/3), nr 231/6, nr 230/2 na podstawie Aktu Własności Ziemi [...] z [...] kwietnia 1979 r. byli I. G. i J. G. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy działki nr 230/2, nr 231/6 i działka nr 231/4, aby mógł być wydany akt własności ziemi, musiały być w samoistnym posiadaniu I. G. i M. G. od 1966 r. Następnie na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z 11 czerwca 1990 r. własność tych działek nabył J. G., który w dniu 27 grudnia 2001 r., sprzedał je M. R. i R. R. Umową z 10 grudnia 2004 r. działkę nr 231/4 oraz działki nr 231/6 i 230/2 nabył M. Ł. Działka nr 231/4 została włączona do działki nr 229/1, a ta podzieliła się na działki nr 229/2 i 229/3. Obecnie działki nr 231/6, nr 230/2, nr 229/3 położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. - obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest M. R. Ł. Zatem mając na uwadze fakt, że działka nr 231/4 o pow. 0,0044 ha oraz działki nr 231/6 i 230/2 były od 1966 r. w samoistnym posiadaniu I. G. i M. G. to nie mógł być realizowany na nich cel wywłaszczenia i dlatego odnośnie tych działek nie można badać ich zbędności zgodnie z przesłankami z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia Starosta Wadowicki przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia, czy przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzą w stosunku do działek nr 230/1, 230/3, 231/5, 231/8. Organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty dowodzą, że na tych działkach, które powstały z podziału wywłaszczonych działek pgr. l. kat 230 i pgr. l. kat 231/4 w terminie 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna tj. od [...]12.1969 r., rozpoczęto prace związane z realizacją celu– budową urządzeń stanowiących zaplecze kamieniołomu - i cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem nie zachodzi żadna z przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ konkludował, że urządzenia zlokalizowane na działkach stanowiły zaplecze techniczne kamieniołomu, którego działalność z kolei była immanentnie związana z działalnością statutową jednostek drogownictwa. Kamień produkowany w kamieniołomie był bowiem wykorzystywany jako materiał do budowy i utrzymania dróg, a zatem wszystkie urządzenia i budynki na działkach wpisywały się w cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołanie od w/w decyzji złożyli W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S., podnosząc że z zeznań świadków wynika, że działki nie były użytkowane przez kamieniołom, ale były użytkowane przez inny zakład, a mianowicie otaczarnię i to wiele lat po wywłaszczeniu. Na działkach tych nie znajdowały się żadne maszyny i urządzenia związane z działalnością kamieniołomu. Organ pominął przy tym zeznania świadków z 21 września 2011 r., co oznacza naruszenie reguł postępowania dowodowego. Zdaniem odwołujących się samo wywłaszczenie nieruchomości i jej użytkowanie jako placu składowego w żadnym razie nie spełnia kryterium rozpoczęcia i zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., w punkcie I utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr 231/8, nr 230/1, nr 230/3 i nr 231/5, położonych w obrębie B. jedn. ewid. W. - obszar wiejski; w punkcie II uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr 230/2 i nr 231/6 oraz części działki nr 229/3, położonych w obrębie B. jedn. ewid. W. - obszar wiejski i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zarówno art. 136, jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa. Ze względu na fakt, że cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. W takiej sytuacji, mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, należy uznać, że sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie jako cel wywłaszczenia w decyzji wskazano: "rozbudowę kamieniołomu w K.". Jednocześnie organ przytoczył określenie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w innych dokumentach wywłaszczeniowych tj. w elaboracie szacunkowym z 9 stycznia 1969 r., protokole z czynności komisyjnych spisanego 31 października 1969 r., wniosku Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w Wadowicach z [...] grudnia 1968 r. nr [...], załączniku graficznym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach z [...] marca 1969 r. Wyjaśnił, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy, a wykładnię zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności konieczne jest stwierdzenie, że zarówno realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, a także, iż realizację tego celu zakończono przed upływem lat 10 od tej daty (przy uwzględnieniu podczas analizy tego drugiego przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Oceniając zeznania świadków w kontekście zarzutów odwołujących, organ podał, że wyraźnie wskazywali oni, że na omawianym obszarze znajdował się szereg urządzeń takich jak: zbiorniki na asfalt, kotłownia, zasieki betonowe oddzielające poszczególne frakcje kruszywa, zbiorniki na asfalt, wytwórnia mas bitumicznych itd. Powyższe potwierdza także pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie przedmiotowego terenu wykonane w roku 1976 r., na którym wyraźnie widoczne są przynajmniej niektóre z tych elementów funkcjonującej wówczas betoniarni. Zatem działalność kamieniołomu (podobnie zresztą jak działalność funkcjonującej następnie betoniarni) była ściśle związana z koniecznością zapewnienia należytego utrzymania dróg zarządzanych przez ówczesne jednostki drogownictwa. Organ podkreślił, że wprawdzie zeznania świadków w pewnych kwestiach różnią się, to jednak ogólnie składają się w pewną logiczną całość. Jednocześnie w kwestii braku na omawianym obszarze urządzeń związanych bezpośrednio z działalnością kamieniołomu organ II instancji stwierdził, że ma to znaczenie drugorzędne, gdyż istotne jest czy przedmiot postępowania był wykorzystywany w latach 70-tych tak jak przedstawiono to na załączniku graficznym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach z 19 marca 1969 r. o lokalizacji szczegółowej. Na podstawie zeznań świadków możliwe jest potwierdzenie, że obecne działki nr 231/8, nr 230/1, nr 230/3 i nr 231/5 w okresie lat 70-tych były w taki właśnie sposób wykorzystywane (przy czym np. jako okres wybudowania transformatora wskazują oni z reguły już przełom lat 60-tych i 70-tych). Z kolei, oceniając zawarte w piśmie J. G. z 20 stycznia 2014 r. stwierdzenie, iż "właściwe zagospodarowanie placu przerobowego B. o którym jest mowa w mniejszym oświadczeniu nastąpiło w latach następnych po 1 stycznia 1976 r.", organ wskazał, że osoba ta nie doprecyzowała, co miała na myśli wskazując na pojęcie "właściwe zagospodarowanie placu przerobowego" i czy jest ono tożsame ze stanem zagospodarowania przedstawionym na załączniku graficznym do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej. W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego w zakresie punktu I, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wadowickiego. Zaskarżonej decyzji zarzucili w szczególności: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki nr 231/8, nr 230/1, nr 230/3 i nr 231/5 położone w B. gmina W. zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i nie podlegają zwrotowi, - naruszenie art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu założenia, że użytkowanie terenu jako placu składowego bez wykonania na tym wywłaszczonym terenie jakichkolwiek prac jest wystarczające dla uznania, że zrealizowano cel, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości, - naruszenie przepisów postępowania - art. 7; 75, 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. G. oraz zdeprecjonowanie dowodu w postaci oświadczenia pisemnego J. G. z 20 stycznia 2014 r., - sprzeczności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że doszło do realizacji celów wywłaszczenia w sytuacji kiedy z oświadczenia J. G. wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a także poprzez ustalenie, że po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło do wybudowania stacji trafo, gdy stacja ta wybudowana została przed wywłaszczeniem. W uzasadnieniu skarżący podkreślili w szczególności, że jako cel wywłaszczenia wskazano rozbudowę kamieniołomu. Z zeznań świadków wynika, że żadna z tych działek nie była użytkowana przez kamieniołom, ale były użytkowane przez inny zakład - otaczarnię i to wiele lat po wywłaszczeniu - co potwierdza oświadczenie J. G. i załączone do niego karty inwentarzowe. Sam kamieniołom przestał funkcjonować z końcem 1975 r. Na tych działkach rzeczywiście składowano materiał, ale nie był to kamień uzyskany z odstrzału w kamieniołomie, ale kamień przerobiony. Na terenie B. znajdowała się betoniarnia, a potem otaczarnia służąca do produkcji masy bitumicznej. Zdaniem skarżących, analiza pojęcia "realizacji celu", dla którego nieruchomość wywłaszczono musi się odbywać przy uwzględnieniu zapisu art. 137 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, którego treść wskazuje , że dla realizacji celu wywłaszczenia konieczne jest podjęcie i zakończenie prac ekonomicznie i funkcjonalnie uzasadnionych w zakresie wyznaczonym celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia i prawidłowo przyjęły że został on zrealizowany. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia, zarówno na podstawie analizy treści decyzji o wywłaszczeniu jak i innych dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego. Z decyzji o wywłaszczeniu wynika, że odebrane nieruchomości były niezbędne na cele rozbudowy kamieniołomu zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Integralną częścią ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej był pozyskany przez organ plan zagospodarowania terenu, zgodnie z którym na wywłaszczonej działce pgr. l. kat. 231/4 (od południowej jej granicy do północnej) miały być zlokalizowane: skład materiałów kamiennych, transformator, linia wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Wzdłuż wschodniej granicy działki pgr. l. kat. 231/4 biegła droga dojazdowa do kamieniołomu położonego w K. oraz ogrodzenie. Natomiast na działce pgr. l. kat. 230/1 przewidziano skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na inne dokumenty z postępowania wywłaszczeniowego, w tym zwłaszcza: - elaborat szacunkowy z 9 stycznia1969 r. w którym wskazano, że "nieruchomość ta o łącznej powierzchni 16.238 m2 usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie Kamieniołomu [...] i jest niezbędna dla Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w W. na cele poszerzenia istniejącego placu przerobowego przy powyższym kamieniołomie", - protokół spisany w 31 października 1969 r. z czynności komisyjnych, gdzie wskazano że "nieruchomości zawnioskowane do wywłaszczenia są obecnie w posiadaniu Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych, który na tym terenie przewiduje rozbudowę kamieniołomu wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego". - pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych Wadowice z [...] grudnia 1968 r. skierowane do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Rady Narodowej w Wadowicach, gdzie zawarto stwierdzenie, że "uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach Nr [...] z [...] grudnia 1968 r., w sprawie stylu pracy Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych (P.Z.D.L) i poprawy stylu pracy przy realizacji programu rozbudowy dróg lokalnych na terenie powiatu wadowickiego w latach 1965-1970 nałożony został obowiązek nabycia wnioskowanego terenu o powierzchni 16238 m2 w B. na cele rozbudowy bazy i istniejącego kamieniołomu. Wnioskowany teren wg dotychczasowych założeń przeznaczony będzie pod budynek administracyjny, garaże na sprzęt, maszyny i urządzenia, wiatę na materiały do produkcji pomocniczej, "trafo" składowisko półfabrykatów, drogę dojazdową do istniejącego kamieniołomu, przebudowę koryta potoku oraz inne urządzenia służące właściwej funkcjonalności kamieniołomu i bazy." W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że celem wywłaszczenia, ogólnie wskazanego jako rozbudowa kamieniołomu - było poszerzenie istniejącego placu przerobowego przy kamieniołomie, rozbudowa istniejącego kamieniołomu i rozbudowa bazy wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego. Wszystko to miało służyć realizacji zadań P.Z.D.L, w tym rozbudowy dróg lokalnych na terenie powiatu wadowickiego. Sąd w pełni też podzielił analizę dowodów przedstawioną przez organy orzekające w sprawie. Wskazał, że mimo drobnych rozbieżności w zeznaniach, zwłaszcza w przedmiocie daty realizacji poszczególnych inwestycji, zeznania te znajdują oparcie w dokumentach towarzyszących wywłaszczeniu, m. in., zdjęciach oraz planie zagospodarowania terenu, stanowiącym integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej, który na terenie objętym wnioskiem o zwrot przewidywał: skład materiałów kamiennych, transformator, linię wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Ponadto przewidziano drogę dojazdową do kamieniołomu w K., ogrodzenie, skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku. Sąd stwierdził, że pomimo pewnych rozbieżności, wnikliwa analiza zeznań świadków pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że teren wywłaszczonych nieruchomości, na których znajdowały się dwa stawy, został wyrównany, zmieniono koryto rzeki, poszerzając tym samym plac, postawiono stację transformatorową, która zasilała najpierw wyłącznie kamieniołom w K., a następnie zakłady znajdujące się na terenie B. Odnośnie spornej daty powstania drogi i stacji transformatorowej, z daty wydzierżawienia nieruchomości J. S. w 1969 r. można domniemywać, że już wtedy rozpoczęto prace zmierzające do adaptacji nieruchomości na cele związane z kamieniołomem. Ponadto, na co wskazał Sąd, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na wywłaszczonym terenie uruchomiono betoniarnię na potrzeby dróg administrowanych przez P.Z.D.L, w której produkowano rury betonowe, krawężniki, utworzono zakład kruszenia pospóły wyposażony w dwie kruszarki, dwa przesiewacze, przenośniki taśmowe. Wreszcie powstały również otaczarnie. Wyżej wymienione obiekty nie zostały wyszczególnione na planie sytuacyjnym z marca 1969 r., ale należy zwrócić uwagę, że w piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych Wadowice znak [...] z [...] grudnia 1968 r. skierowanym do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Rady Narodowej w Wadowicach jest mowa o również "innych urządzeniach służących właściwej funkcjonalności kamieniołomu i bazy." Podsumowując, w ocenie Sądu, wywłaszczenie miało miejsce pod koniec lat 60-tych, w odmiennych uwarunkowaniach politycznych, przy ograniczonym poszanowaniu prawa własności jednostki i priorytetowym traktowaniu interesu gospodarki narodowej. Lakonicznego określenia zawartego w decyzji wywłaszczeniowej "na cele rozbudowy kamieniołomu" nie można traktować dosłownie, jak chcą tego skarżący przytaczając budowlane definicje rozbudowy, lecz należy je rozumieć w szerszym znaczeniu funkcjonalnym - jako stworzenie zaplecza technicznego dla kamieniołomu, gdzie wydobyty materiał skalny miał być składowany, ale również przetwarzany celem dalszego wykorzystania. Działalność kamieniołomu była zaś ściśle związana z działalnością statutową jednostek drogownictwa, które zajmowały się również wykonawstwem prac na zarządzanych drogach. Kamień pochodzący z kamieniołomu był wykorzystywany jako materiał budowlany do budowy i utrzymania dróg. Tak więc celem uzasadniającym istnienie i funkcjonowanie kamieniołomu było zapewnienie należytego utrzymania dróg zarządzanych przez ówczesne jednostki drogownictwa. Cel ten spełniały wszystkie budynki i urządzenia stanowiące zaplecze kamieniołomu, które zlokalizowane były na ww. działkach, co do których toczy się postępowanie o zwrot. Na słuszność takiego rozumowania wskazuje fakt, że działalność ta była kontynuowana i rozwijana także po zaprzestaniu funkcjonowania kamieniołomu. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego pominięcia dowodu z zeznań J. G., Sąd wskazał, że organ I instancji wezwał wyżej wymienionego na przesłuchanie, na które J. G. nie stawił się z uwagi na pobyt w szpitalu. Uchybienie w postaci zaniechania ponownego wezwania i odebrania zeznań od J. G. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż pozyskany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości pozwalał na dokonanie ustaleń w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a".)- zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o: błędne przyjęcie za organem administracji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż celem wywłaszczenia było stworzenie zaplecza technicznego dla kamieniołomu, gdzie wydobyty materiał skalny miał być składowany i przetwarzany celem dalszego wykorzystania oraz że działki nr 231/8; nr 230/1; nr 230/3 i nr 231/5 położone w B. gmina W. zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia ("na cele rozbudowy kamieniołomu") i nie podlegają zwrotowi, naruszenie art. 7 ; 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. G. i dokumentów wskazanych w jego oświadczeniu tj. brak rozpoznania przedmiotowych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących, a których przeprowadzenie mogłoby wyświetlić dodatkowe i nowe okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 75 kpa poprzez błędną ocenę dowodu w postaci oświadczenia pisemnego J. G. z 20 stycznia 2014 roku , naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji sprzeczności zewnętrznej w zeznaniach świadków oraz sprzeczności ustaleń poczynionych na podstawie zeznań świadków, których zeznania organ uznał za wiarygodne w stosunku do pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności oświadczenia J. G. i dołączonych do tego oświadczenia kserokopii dokumentów urzędowych , ograniczenie się WSA wyłącznie do argumentacji organów administracji i niewyjście poza granice zakreślone przez te organy, a ponadto poprzez pominięcie argumentacji podniesionej przez skarżących w skardze, a ponadto zaakceptowanie sprzeczności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że doszło do realizacji celów wywłaszczenia w sytuacji, kiedy z oświadczenia J. G. wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a także poprzez ustalenie ,że po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło do wybudowania stacji trafo, gdy zaś ta stacja trafo została wybudowana przed wywłaszczeniem , - ustalenie stanu faktycznego w sprawie za organem administracji mimo niewyjaśnienia przez organy administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. G. i błędnej oceny dołączonych jako dowodów w sprawie dokumentów przywołanych w oświadczeniu J. G., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z przepisem art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkowanie terenu jako placu składowego bez wykonania na tym wywłaszczonym terenie jakichkolwiek prac jest wystarczające dla uznania, że zrealizowano cel, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu tego przepisu, a także na przyjęciu że z uwagi na uwarunkowania systemowe (okres wydania decyzji wywłaszczeniowej) należy dokonywać interpretacji wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej celów wywłaszczenia z uwzględnieniem odmiennych uwarunkowań politycznych wynikających z faktu, że w okresie, w którym decyzję wydano funkcjonował inny system polityczny i, że określenia zawartego w decyzji wywłaszczeniowej celu: ,,na cele rozbudowy kamieniołomu" nie można traktować dosłownie - jak chcą tego skarżący - ale jako stworzenie zaplecza technicznego dla kamieniołomu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezzasadnie Sąd I instancji zaakceptował okoliczność pominięcia dowodu z zeznań świadka J. G. w sytuacji, gdy w swoim oświadczeniu podważał on ustalenia organów administracji w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia. Właśnie w takich okolicznościach, w świetle ustaleń, że do zakończenia działalności kamieniołomu doszło w 1975 roku, dowód ten powinien zostać przeprowadzony celem wyjaśnienia wątpliwości, a nie przesądzania ich na niekorzyść skarżących. Ponadto, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, świadek J. G. miał zeznawać nie na okoliczności ustalone za pośrednictwem innych dowodów, lecz na okoliczności podważające zasadność ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, poparte dokumentami w postaci ksiąg inwentarzowych. Brak było okoliczności, które w sposób trwały uniemożliwiały przeprowadzenie tego dowodu, a także powodów, usprawiedliwiających pominięcie oceny dokumentów urzędowych w postaci ksiąg inwentarzowych. Tym samym, brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka oraz oceny dokumentów, załączonych do oświadczenia J. G. stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia celu wywłaszczenia należy zinterpretować zapisy w dokumentach wywłaszczeniowych towarzyszących decyzji o wywłaszczeniu. W jej ocenie cel wywłaszczenia sformułowany był precyzyjnie jako "rozbudowa kamieniołomu" i rozszerzające dywagacje organów administracji i Sądu w tym zakresie stanowią o naruszeniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że pojęcie "rozbudowa" należy rozumieć w sposób zgodny z regułami języka polskiego, ewentualnie z odwołaniem do definicji legalnych zawartych w Prawie budowlanym. Podkreśliła również, że stacja trafo istniała na nieruchomości jeszcze przed jej wywłaszczeniem, a więc nieprawdziwe są ustalenia, że została ona wybudowana po wywłaszczeniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, jeśli realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce po 1975 r., to należałoby uznać, że nie miało to nic wspólnego z realizacją celu wywłaszczenia. Niedopuszczalne jest też, jej zdaniem, zaakceptowanie stanowiska, zgodnie z którym wywłaszczenie na rozbudowę kamieniołomu można rozumieć jako wywłaszczenie na poszerzenie czy ułatwienie działalności otaczarni albo betoniarni, mimo że zakład, który wnioskował o wywłaszczenie prowadził działalność w obu tych obszarach. Fakt likwidacji kamieniołomu w 1975 r. i dalszego prowadzenia działalności w oparciu o elementy, które powstały na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej świadczy przeciwnie do konkluzji Sądu, że elementy te nie służyły wcale działalności kamieniołomu, lecz innym częściom organizacyjnym zakładu (otaczarni i betoniarni), co potwierdza tezę o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie skarżąca zakwestionowała, by na przedmiotowych działkach kiedykolwiek wykonywane były jakiekolwiek prace, zmierzające do stworzenia zaplecza technicznego dla kamieniołomu, nawet gdyby zaakceptować stanowisko Sądu, że taki był faktycznie ten cel. Tymczasem, zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizacja celu wywłaszczenia wymaga podjęcia i zakończenia prac ekonomicznie i funkcjonalnie uzasadnionych w zakresie wyznaczonym celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca w istocie sformułowała dwa zarzuty kasacyjne. Pierwszy z nich sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń organów administracji w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji. Drugi dotyczy naruszenia prawa materialnego. Oceniając prawidłowość pierwszego z zarzutów należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do treści art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne są do ustalenia dwie okoliczności - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel. Zbędność daje bowiem poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednocześnie założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten powinien wynikać. Jak wynika z akt sprawy, cel wywłaszczenia wskazany został w akcie wywłaszczenia – decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1969 r. - w sposób bardzo ogólny jako "rozbudowa kamieniołomu w K. –B.". Doprecyzowanie tego celu nastąpiło w oparciu o towarzyszące ww. decyzji o wywłaszczeniu dokumenty, w szczególności decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach z [...] marca 1969 r. o lokalizacji szczegółowej wraz z załączonym do niej załącznikiem graficznym, stanowiącym plan zagospodarowania terenu działek, stanowiących przedmiot wywłaszczenia, wniosek Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w Wadowicach z [...] grudnia 1969 r., odpowiedź na ten wniosek, wynikający z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1969 r., a także elaborat szacunkowy z 9 stycznia 1969 r. Jednak, o ile decyzja o wywłaszczeniu (akt wywłaszczeniowy) nie wskazuje w sposób jasny i precyzyjny celu wywłaszczenia - cel ten ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym. Tylko takie dokumenty bowiem mogą mieć walor pełnej wiarygodności w procesie identyfikacji celu wywłaszczenia i wskazywać na rzeczywistą intencję organów administracji w tym zakresie. Takie kroki podjęły organy administracji w niniejszym postępowaniu, co znalazło słuszną aprobatę w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji. W oparciu o ww. dokumenty cel wywłaszczenia zidentyfikowano jako poszerzenie istniejącego pola przerobowego przy kamieniołomie, rozbudowę istniejącego kamieniołomu i rozbudowę bazy wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego i zarówno ustalenia w tym zakresie, jak i analizę dowodów stanowiących ich podstawę uznać należy za prawidłowe. W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jak to argumentuje skarżąca kasacyjnie. Aby bowiem wystąpiła zmiana celu wywłaszczenia musi zaistnieć jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikacja, będąca – jak w niniejszym stanie faktycznym - w istocie uzupełnieniem charakterystyki inwestycji, leżącej u podstaw wywłaszczenia, nie zmieniająca w żaden sposób jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. Z kolei, w odniesieniu do ustaleń związanych z realizacją celu wywłaszczenia, organy administracji odwołały się w przeważającej mierze do zeznań świadków. Jak wynika z akt, od 1969 roku wykonywano prace związane z adaptacją terenu do celu wywłaszczenia. W związku z tym teren wywłaszczonych nieruchomości został wyrównany, zmieniono koryto rzeki i poszerzono plac przerobowy przy kamieniołomie, na którym składowano materiał pochodzący z wydobycia. Ponadto, sukcesywnie utwardzano drogę dojazdową do zakładu. Natomiast, w późniejszym czasie na przedmiotowym terenie uruchomiono betoniarnię dla potrzeb budowy dróg administrowanych przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych oraz powstały otaczarnie, które należy potraktować jako urządzenia pozostające w funkcjonalnym związku z kamieniołomem i jego bazą. Należy przy tym mieć na względzie, że działalność kamieniołomu od samego początku była ściśle związana z działalnością statutową jednostki drogownictwa, na której wniosek zresztą nastąpiło wywłaszczenie. Jednocześnie organy ustaliły, że kamieniołom, jako zakład, został zlikwidowany w 1975 r., którego to losu nie podzieliły jednak zakłady betoniarskie. W tej sytuacji, po pierwsze nie budzi wątpliwości funkcjonalne powiązanie celu wywłaszczenia związanego z rozbudową kamieniołomu z wykonawstwem prac związanych z rozbudową i remontem dróg. Po drugie, wbrew zarzutom kasacji, likwidacja kamieniołomu w 1975 r. nie niweczy prawidłowości ustaleń w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia, gdyż są to zdarzenia przyszłe, które nastąpiły już po realizacji tego celu. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, choćby odmienne od celu wynikającego z aktu wywłaszczenia (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie), czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ewentualnie dokumentach stanowiących podstawę do identyfikacji tego celu. W konsekwencji powyższych rozważań, za chybione należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że nie zostały wykonane żadne prace ekonomicznie i funkcjonalnie związane z realizacją celu wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia nie budzi wątpliwości, co związane było z szeregiem robót polegających m. in. na poszerzeniu placu przerobowego, utwardzeniu terenu, w tym drogi dojazdowej, likwidacji starego mostu, wybudowaniu nowego i posadowieniu licznych urządzeń związanych z działalnością Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych. Podnoszony w skardze kasacyjnej, brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. G. i załączonych do jego oświadczenia dokumentów inwentarzowych nie podważał prawidłowości ustaleń organów w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, a zatem nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że w pisemnym oświadczeniu świadek, wskazując na "właściwe zagospodarowanie placu przerobowego B.", w rzeczywistości potwierdził, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Okoliczność, że w jego ocenie nastąpiło to w terminie późniejszym, a mianowicie po 1 stycznia 1976 r., w kontekście braku konieczności badania zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miało większego znaczenia. Podobnie należało ocenić kwestię związaną z datą budowy transformatora. Przyjęcie, że został on zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nie mógł niweczyć ustaleń odnoszących się do realizacji celu. Jak wynika z akt sprawy, stacja ta niewątpliwie wybudowana została przez inicjatora wywłaszczenia tj. Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Wadowicach, który był posiadaczem nieruchomości w okresie bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie. W orzecznictwie przyjęto, że nieruchomość może być zagospodarowana w sposób określony w decyzji wywłaszczeniowej jeszcze przed jej wydaniem, wówczas wywłaszczenie ma na celu zachowanie tej funkcji na przyszłość (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, Lex nr 1636858). Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, oprócz terminu realizacji transformatora, nie budzi wątpliwości, że pozostałe elementy zagospodarowania powstały już po dacie wywłaszczenia, a zatem okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia rozstrzygającego. W konsekwencji, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące uchybienia przez Sąd I instancji przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 75, 107 § 3 kpa. Za chybiony należało też uznać drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dla prawidłowej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne może się okazać odwołanie do innych niż akt wywłaszczenia, dokumentów towarzyszących postępowaniu wywłaszczeniowemu. W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujmowany, a nawet mógł wynikać z samego kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W konsekwencji, wyższe wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Należy odnotować stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych i fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W tym kontekście zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego odwołania się do uwarunkowań systemowych i politycznych przy interpretacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie. Uwzględnienie tego typu uwarunkowań przy analizie dokumentów historycznych, jakimi są niewątpliwie decyzje administracyjne wydawane w latach 60 XX wieku jest bowiem niezbędne dla prawidłowej wykładni stosowanych aktualnie przepisów, które ustanawiają odmienne standardy w zakresie stosowania prawa zarówno przez sądy, jak i organy administracji publicznej. Kwestie te także jednoznacznie zostały wyjaśnione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, Lex nr 1636858 i z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 935/14, Lex nr 2032850). W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie ogólnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej tj. "na cele budowy kamieniołomu" nie można było rozumieć dosłownie z uwzględnieniem normatywnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jego znaczenie i treść należało ustalić z uwzględnieniem całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, co prawidłowo miały na uwadze zarówno organy, jak i Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, a jednocześnie - nie stwierdzając ponadto wadliwości branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.) - orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy. W punkcie II wyroku Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Krakowie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z treści powyższego przepisu wynika, że przy takim rozstrzygnięciu ustawodawca nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 P.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania przez strony we własnym zakresie.