I OSK 509/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1205/16 w sprawie ze skargi L. I. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2016r. w wyniku rozpoznania skargi L. I. uchylił postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 k.p.a., zaskarżonym postanowieniem odmówił D. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] października 2014 r. w sprawie odmowy przyznania L. I. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ wskazał, że w piśmie z [...] października 2014 r. D. D., działając jako pełnomocnik L. I., wyraził niezadowolenie z decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] października 2014 r. Pismo to nie mogło jednak zostać uznane za odwołanie, ponieważ D. D. nie jest stroną w sprawie, a nie przedstawił wymaganego przez art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwa. Pismem z [...] listopada 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wezwał D. D. do uzupełnienia braków formalnych pisma z [...] października 2014 r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, przez przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu. Wezwanie zostało doręczone D. D. w dniu 20 listopada 2014 r. W wyznaczonym terminie nie został jednak uzupełniony ww. brak formalny, wobec czego Minister w dniu [...] grudnia 2014 r. zawiadomił D. D. o pozostawieniu jego pisma z [...] października 2014 r. bez rozpoznania. W dniu [...] stycznia 2015 r. do organu wpłynęło pismo L. I. z [...] stycznia 2015 r., w którego treści wniosła ona o przywrócenie terminu do uzupełnienia pełnomocnictwa procesowego, które do pisma załączyła. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 597/15 uchylił zaskarżone postanowienie. W wytycznych Sąd nakazał organowi wezwanie pełnomocnika do jednoznacznego wskazania, czy w swoim piśmie z [...] stycznia 2015 r. wnosi o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego, czy też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] lutego 2016 r. do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo D. D., jako pełnomocnika L. I., w którym wskazał, że pismo z [...] stycznia 2015 r. należy traktować m.in. jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie L. I. złożyła wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie organ zauważył, że strona w treści wniosku przyznała, iż została prawidłowo pouczona przez swojego pełnomocnika o konieczności przesłania pełnomocnictwa bezpośrednio na adres organu, a mimo to przesłała wymagany dokument do swojego pełnomocnika. W ocenie Ministra z powyższych informacji wynika, że uchybienie terminu do uzupełnienia braku formalnego nastąpiło na skutek niezachowania przez L. I. odpowiedniej dbałości o swoje interesy. Organ stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do uzupełnienia ww. braku formalnego nastąpiło bez jej winy. Organ zwrócił uwagę, że do swojego wniosku L. I. dołączyła jedynie pełnomocnictwo dla D. D. Strona nie dołączyła do powyższego wniosku sporządzonego przez siebie odwołania od ww. decyzji. Tym samym organ uznał, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, strona nie wniosła swojego odwołania, tzn. nie dopełniła czynności, dla której określony był termin. Nie zostały zatem spełnione dwie z czterech przesłanek niezbędnych do orzeczenia o przywróceniu terminu. Wobec powyższego postanowieniem z [...] maja 2016 r. Minister odmówił przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi L. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie do ich uzupełnienia było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Co do zasady, jeżeli podanie wnosi strona, która podaje, że działa osobiście, to wezwanie do uzupełnienia braków podania powinno być kierowane do niej. Jeżeli zaś za wnoszącego podanie działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu wykazującego jego umocowanie, to powstaje kwestia, czy o uzupełnienie braków podania ma być wzywania sama strona, czy też osoba podająca się za jej pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w takich przypadkach o uzupełnienie braków podania, w tym o złożenie brakującego pełnomocnictwa, należy wzywać samą stronę. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał na następujące aspekty. Decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego wydana w dniu [...] października 2014 r. została doręczona stronie [...] października 2014 r. Odbiór decyzji pokwitował T. I. – ojciec skarżącej. Odwołanie od decyzji datowane na dzień [...] października 2014 r. sporządzone zostało przez radcę prawnego D. D., który wskazał, że działa w imieniu i na rzecz L. I. Odwołanie to nadane zostało w Polskim Urzędzie Pocztowym w dniu [...] października 2014 r. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącej. W dniu [...] listopada 2014 r. tenże radca prawny został wezwany do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ odwoławczy pozostawił pismo z dnia [...] października 2014 r. (odwołanie) bez rozpoznania, z powodu nieprzedstawienia dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania L. I. W dniu [...] stycznia 2015 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. (powinno być 2015 r.), do którego skarżąca załączyła dokument pełnomocnictwa upoważniającego radcę prawnego D. D. do reprezentowania jej w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego przed właściwym Ministrem. W dniu [...] stycznia 2015 r. Minister wezwał skarżącą do uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, braków formalnych poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod treścią pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. Z powyższego - zdaniem Sądu - wynika, że strona nie była skutecznie wezwana do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro zatem samo odwołanie zostało złożone w terminie przewidzianym dla tej czynności procesowej (doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] października 2014 r., a odwołanie nadano w PUP w R. w dniu [...] października 2014 r.) i jednocześnie strona nie była wzywana do podpisania odwołania z dnia [...] października 2014 r., to nie można przyjąć, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak było podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia tego terminu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. kierując wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania do pełnomocnika, a nie do strony postępowania, podczas gdy wnoszącym podanie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. nie jest strona postępowania, lecz jej pełnomocnik i to on, wnosząc podanie, zobowiązany był do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku niezłożenia przez pełnomocnika pełnomocnictwa organ odwoławczy powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych przez złożenie własnoręcznego podpisu na odwołaniu i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skoro strona nie była wzywana do podpisania odwołania, to nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa sądowego. Pismem z 17 stycznia 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na rozbieżność w orzecznictwie w interpretacji art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., a w konsekwencji różną ocenę, czy do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa należy wezwać pełnomocnika strony, czy też samą stronę, wniesiono o rozważenie przedstawienia ww. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim ( porządkując nieco obraz rozpoznawanej sprawy ( należy zaznaczyć, że jej przedmiotem była kwestia zgodności z prawem postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2016 r. wydanego w wyniku rozpoznania podania L. I. opatrzonego datą: "[...].01.14r.", które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2015 r. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącej, podanie strony było w tym postępowaniu rozpatrywane w kontekście możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] października 2014 r. Warunki dla przywrócenia terminu określa art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten wymaga w pierwszej kolejności ustalenia przez organ, że doszło do uchybienia terminu dla dokonania określonej czynności procesowej. Następnie organ zobowiązany jest ustalić, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od dnia ustalenia przyczyny uchybienia terminu oraz, czy wraz z wnioskiem została dopełniona czynność, dla której określony był termin. W tej sprawie okolicznością wymagającą dokonania odpowiednich ustaleń było złożenie odwołania, czego strona nie dopełniła wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Należało jednakże rozważyć, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jaki skutek procesowy mogło wywołać w okolicznościach sprawy pismo pn. "odwołanie" złożone przez radcę prawnego D. D. w dniu [...] października 2014 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pismo to zostało w dniu [...] grudnia 2014 r. pozostawione bez rozpoznania z powodu nieprzedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego wnoszącego do reprezentowania strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji wniesione odwołanie powinno być rozpatrywane jako pismo wniesione przez stronę, która - z uwagi na brak formalny - powinna być wezwana do jego podpisania w trybie art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko to należy podzielić. Powyższe zapatrywanie usprawiedliwiają bowiem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Pismo złożone do akt i uznane przez organ za niemogące wywołać skutku prawnego z uwagi na brak wykazania umocowania do reprezentacji strony przez osobę składającą pod nim podpis, powinno być uznane za pismo pochodzące od strony, jednakże dotknięte brakiem formalnym w postaci braku jej podpisu. Skoro bowiem, jak ustalono, strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika w dacie składania odwołania, to podpis pod tym pismem mogła złożyć jedynie strona osobiście. W tej sytuacji nie może być uznane za sprzeczne z celem zasady dążenia do prawdy obiektywnej, opierającej się na słusznym interesie strony, wyprowadzenie przez Sąd I instancji powinności organu uznania tego pisma za odwołanie wniesione przez stronę. Ostateczność zarządzenia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania z uwagi na brak przedłożenia pełnomocnictwa, odnosi się do skuteczności czynności podjętej przez osobę, która w dacie wnoszenia odwołania nie była odpowiednio umocowana. Okoliczność tę potwierdza datowane na [...] listopada 2014 r. pełnomocnictwo złożone przez stronę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W doktrynie przyjęto, że jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany dla skuteczności czynności procesowej, niezbędne jest jej potwierdzenie przez stronę. (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 272) W świetle powyższego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawniały Sąd I instancji do twierdzenia, że złożony przez stronę wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wywołał potrzebę w pierwszej kolejności rozważenia skuteczności pisma złożonego w tej sprawie w dniu [...] października 2014 r. w imieniu strony przez radcę prawnego. Przyjęcie, że odwołanie to - wobec braku wykazania się stosownym pełnomocnictwem - pochodziło od osoby nieuprawnionej, nakazywało uznać, że pismo to zostało złożone przez stronę osobiście i podlega jedynie uzupełnieniu w zakresie podpisu, do którego strona powinna być wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., okazały się być nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.