II SA/Wa 1205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. I. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej L. I. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej działając podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – wydał w dniu [...] maja 2016 r. postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2014 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania L.I. prawa do zasiłku dla bezrobotnych W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że w piśmie z dnia [...] października 2014 r. D.D., działając jako pełnomocnik L.I., wyraził niezadowolenie z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. Pismo to nie mogło jednak zostać uznane za odwołanie, ponieważ D.D. nie jest stroną w sprawie, a ponadto nie przedstawił wymaganego przez art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwa. Przy piśmie organu z [...] listopada 2014 r. D.D. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych swojego pisma z [...] października 2014 r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, przez przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu. Przywołane powyżej wezwanie zostało prawidłowo doręczone D.D. w dniu [...] listopada 2014 r. D.D. nie uzupełnił ww. braku formalnego w wyznaczonym terminie. Minister w dniu [...] grudnia 2014 r. zawiadomił D.D. o pozostawieniu jego pisma z [...] października 2014 r. bez rozpoznania. W dniu [...] stycznia 2015 r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., w którego treści L.I. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia pełnomocnictwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 14 lipca 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. WSA w Warszawie nakazał organowi wezwanie pełnomocnika do jednoznacznego wskazania, czy w swoim piśmie z [...] stycznia 2015 r. wnosi o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego, czy też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dnia [...] lutego 2016 r. do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo pełnomocnika D.D., w którym stwierdził on, że pismo z [...] stycznia 2015 r. należy traktować m.in. jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie L.I. złożyła wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie organ zauważył, że w treści swojego wniosku strona stwierdziła: "Mój pełnomocnik (...) poinformował mnie w terminie listownie, że przyszło wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa. W tej informacji było również przygotowane pełnomocnictwo; pełnomocnik poinformował mnie, że mam podpisać to pełnomocnictwo i wysłać je bezpośrednio na adres Ministerstwa. Ja omyłkowo zamiast wysłać do ministerstwa wysłałam do pełnomocnika i dlatego tylko i wyłącznie przez to został uchybiony termin". Strona w treści wniosku przyznała, że została prawidłowo pouczona przez swojego pełnomocnika o konieczności przesłania pełnomocnictwa bezpośrednio na adres organu, a mimo to przesłała wymagany dokument do swojego pełnomocnika. W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z powyższych informacji wynika, że uchybienie terminu do uzupełnienia braku formalnego nastąpiło na skutek niezachowania przez L. I. odpowiedniej dbałości o swoje interesy. Organ stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do uzupełnienia ww. braku formalnego nastąpiło bez jej winy. Organ zwrócił uwagę, że do swojego wniosku L. I. dołączyła jedynie pełnomocnictwo dla D.D. Strona nie dołączyła do powyższego wniosku sporządzonego przez siebie odwołania od ww. decyzji. Tym samym organ uznał, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, strona nie wniosła swojego odwołania, tzn. nie dopełniła czynności, dla której określony był termin. Nie zostały zatem spełnione dwie z czterech przesłanek niezbędnych do orzeczenia o przywróceniu terminu. L.I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez uwzględnienie wniosku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: ‒ art. 58, art. 8, art. 11, art. 7 w zw. z art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego: ‒ art. 2, art. 9, art. 45, art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zaznaczyła, że powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania było omyłkowe i niecelowe działanie skarżącej polegające na przesłaniu pełnomocnictwa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie do pełnomocnika skarżącej, a nie do właściwego organu. Powyższa pomyłka miała charakter przypadkowy i niezawiniony. W wyniku powyższego doszło do uchybienia terminu do uzupełniania braku formalnego, który był przeszkodą w nadaniu odwołaniu dalszego biegu. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca wskazała okoliczności uchybienia terminowi oraz uprawdopodobniła, że uchybienia nastąpiło bez jej winy. Skarżąca zaznaczyła, że uprawdopodobnienie jest "środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych, pozwalający na przyspieszenie postępowania". Zdaniem skarżącej spełniła ona przesłanki wynikające z art. 58 k.p.a., zatem zasadne było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej narusza podstawowe zasady wynikające z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, jak również fundamentalne zasady zawarte w Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Określone w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej oznaczają, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem zapewniającym prawa socjalne oraz pomoc dla obywateli. Dotyczy to konkretnych praw i przywilejów, których obywatele mogą dochodzić przed organami władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie zasady sprawiedliwości społecznej nie były respektowane. Skarżąca pozbawiona została prawa do odwołania się od orzeczenia, a zatem prawa do obrony co stanowi również naruszenie z art. 45 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska ma obowiązek respektowania aktów prawa międzynarodowego, a w szczególności mającej, jej zdaniem, zastosowanie w przedmiotowej sprawie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. W art. 6 ww. Konwencji zostało zawarte prawo do sądu. Ponadto, zgodnie z art. 77 § 2 Konstytucji RP. ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie miało miejsca zamknięcie skarżącej drogi sądowej, bowiem pozbawiona została możliwości odwołania się od niekorzystnego rozstrzygnięcia co stanowi także o naruszeniu art. 6 ww. Konwencj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", zamieszczone w Dziale II. Postępowanie, Rozdział 1. Wszczęcie postępowania. Stosownie do przepisu art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej (...), a także ustnie do protokołu. W § 2 ww. przepisu stanowi się, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a., podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Z kolei, w myśl art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie odwołanie, chociaż nie zostało wymienione w przepisie art. 63 § 1 k.p.a., jest podaniem, o jakim w nim mowa (por. Andrzej Wróbel "Komentarz zaktualizowany do art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego", Lex Omega, teza 1). Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarte w wyroku z dnia 8 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 488/93 (niepubl.), zgodnie z którym: "1. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.) oraz że w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.pa.). 2. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie do ich uzupełnienia było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/12, LEX nr 1274523). Co do zasady, jeżeli podanie wnosi strona, która podaje, że działa osobiście, to wezwanie do uzupełnienia braków podania powinno być kierowane do niej. Jeżeli zaś za wnoszącego podanie działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu wykazującego jego umocowanie, to powstaje kwestia, czy o uzupełnienie braków podania ma być wzywania sama strona, czy też osoba podająca się za jej pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w takich przypadkach o uzupełnienie braków podania, w tym o złożenie brakującego pełnomocnictwa, należy wzywać samą stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/13, LEX nr 1411222 – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, LEX nr 553046; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 691/08, LEX nr 484188; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 21/12, LEX nr 1352408 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 700/16, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zwrócić uwagę na to, iż w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r., w sprawie sygn. akt I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.pa. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę poglądy te podziela. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] października 2014 r. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu [...] października 2014 r. Odbiór decyzji pokwitował T.I. – ojciec skarżącej. Odwołanie od decyzji datowane na dzień [...] października 2014 r. sporządzone zostało przez radcę prawnego D.D., który wskazał, że działa w imieniu i na rzecz L.I. Odwołanie to nadane zostało w Polskim Urzędzie Pocztowym w [...] w dniu [...] października 2014 r. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącej. W dniu [...] listopada 2014 r. radca prawny D.D. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ odwoławczy pozostawił pismo z dnia [...] października 2014 r. (odwołanie) bez rozpoznania, z powodu nieprzedstawienia dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania L.I. W dniu [...] stycznia 2015 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. (powinno być 2015 r.), do którego skarżąca załączyła dokument pełnomocnictwa upoważniającego radcę prawnego D.D. do reprezentowania jej w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Marszałka Województwa [...] przed właściwym Ministrem. W dniu [...] stycznia 2015 r. Minister wezwał skarżącą do uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, braków formalnych poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod treścią powyżej opisanego pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. Z powyższego wynika, że strona nie była skutecznie wezwana do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro zatem samo odwołanie zostało złożone w terminie przewidzianym dla tej czynności procesowej (doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] października 2014 r., a odwołanie nadano w PUP w [...] w dniu [...] października 2014 r.) i jednocześnie strona nie była wzywana do podpisania odwołania z dnia [...] października 2014 r., to nie można przyjąć, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia tego terminu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.