I OSK 520/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 584/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) i uchwały Nr L III/795/2001 Rady Miasta [...] z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału – ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w [...] – użytkownikowi wieczystemu nieruchomości położonej w [...] obręb 106 – przy ul. [...], oznaczonej jako działka 8/10 o powierzchni 42.691 m2, opłatę adiacencką z tytułu wzrostu jej wartości w wyniku dokonanego podziału. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "J." – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium podało, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi. Kolegium ustaliło, że na wniosek Spółdzielni "J." – wieczystego użytkownika nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – decyzją z dnia 12 lipca 2001 r. wydaną przez Prezydenta Miasta [...] został zatwierdzony projekt podziału wyżej wskazanej działki na dwie nowe o numerach 8/11 i 8/12 jako zgodny z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 lipca 2001 r. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, potwierdził, że w związku z podziałem tej działki nastąpił wzrost jej wartości o kwotę 3070 zł. Rada Miasta [...] uchwałą z 14 listopada 2001 r. ustaliła, że wysokość opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości będzie wynosiła 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co w tym przypadku stanowi kwotę 921 zł. Kolegium stwierdziło też, że przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy podział nieruchomości dokonany jest w ramach przygotowań do realizacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." wniosła skargę na decyzję organu II instancji, żądając jej uchylenia ewentualnie stwierdzenia, jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta [...] z dnia 14 listopada 2001 r. mogła stanowić podstawę wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym przed jej wejściem w życie i w ten sposób działa wstecz. Zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 4, art. 151 ust. 1, art. 152 i 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 41 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż dokonana w sprawie wycena nieruchomości jest prawidłowa, a skarżąca spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczenia na rzecz gminy [...] opłaty adiacenckiej w wysokości 921 zł. Według tych przepisów wartość rynkowa nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami, ustala się przy założeniu, że strony umowy są od siebie niezależne i nie działają w sytuacji przymusowej oraz przy uwzględnieniu porównywalnych cech nieruchomości. Po stronie skarżącej zachodzi sytuacja przymusu wynikającego z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Bowiem stosownie do jej art. 41 skarżąca była zobowiązana do niezwłocznego podjęcia czynności związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków. Do dzielonej nieruchomości zastosowano ceny transakcyjne uzyskane w warunkach całkowicie wolnego rynku, co nie może zostać uznane za prawidłowe. Podział nie miał charakteru komercyjnego i nie mógł z niego wyniknąć wzrost wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo dodało, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał wówczas, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej działki stała się ostateczna, tj. 27 lipca 2001 r. jak również w czasie podjęcia zaskarżonej decyzji. Natomiast uchwała rady gminy, o której mowa w tym przepisie określa jedynie wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie wynikają więc z niej żadne nowe skutki dla skarżącej. Zatem zastosowanie tej uchwały nie może być uznane za naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Co do warunku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to jak wynika z treści tego przepisu – odnosi się do stron wcześniej zawartych transakcji sprzedaży nieruchomości dostarczających rzeczoznawcy informacji o cenach kształtujących się na rynku nieruchomości nie zaś do właściciela dzielonej nieruchomości w stosunku do którego jest prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 584/04 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem jest przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Stawkę procentową tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] oraz decyzja SKO w [...] z dnia [...] oparte zostały na uchwale Rady Miasta [...] z dnia 14 listopada 2001 r., którą ogłoszono w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 6 grudnia 2001 r. stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2001 r.). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uchwała ta weszła w życie z upływem czternastu dni od ogłoszenia, a zatem w dniu 20 grudnia 2001 r. Zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP prawo nie może działać wstecz. W odniesieniu do przepisów miejscowych zasada nieretroakcji prawa została uszczegółowiona w art. 5 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, według którego nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej może nastąpić tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W uchwale rady miasta będącej podstawą zaskarżonej decyzji nie przewidziano, żeby mogła odnosić skutki do zdarzeń powstałych przed dniem jej wejścia w życie. Słusznie zatem skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, polegające na dopuszczeniu wstecznego działania przepisów prawa miejscowego – uchwały Rady Miasta [...] nr L III /795/2001 z 14 listopada 2001 r. o ustaleniu stawek opłaty adiacenckiej, która weszła w życie po dokonaniu podziału nieruchomości decyzją ostateczną zarządu Miasta [...] (27.07.2001 r.). Na mocy przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może powstać obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej, o ile wzrośnie wartość nieruchomości w wyniku jej podziału. Z tego względu sposób naliczania tej opłaty należy określić z góry, tak aby strona zanim dokona podziału nieruchomości wiedziała według jakich stawek opłata ta może być naliczona. Fakt, że wysokość stawki procentowej tej opłaty ustaliła Rada uchwałą, która weszła w życie 20 grudnia 2001 r., zaś decyzja Prezydenta [...], którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej w wieczystym użytkowaniu skarżącej stała się ostateczna 27 lipca 2001 r., nie pozwala uznać aby decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej była zgodna z prawem. Uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej nie może działać wstecz i wywoływać skutków prawnych wobec podziałów nieruchomości zaistniałych przed datą wejścia jej w życie, chyba że wynika to z treści samej uchwały. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia 14 listopada 2001 r. nie była władna objąć swoim działaniem podziału dokonanego przed jej wejściem w życie, tj. przed 20 grudnia 2001 r. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a mianowicie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. i przyjęcie, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne tylko na podstawie uchwały określającej wysokość stawki procentowej tej opłaty obowiązującej w dniu gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, iż uchwała musi obowiązywać najpóźniej w dniu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna na mocy art. 151 ustawy winna być oddalona. W oparciu o ten zarzut wnosiło o : 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i oddalenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów sądowych, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w przypadku nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych, 2. ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie i przekazanie sprawy temu Sądowi to ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w przypadku nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Według art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepis art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji dopuszczalne jest odstępstwo gdy przepisy przejściowe tak stanowią, a zatem gdy określają, że stosuje się np. przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania czy przepisy dotychczasowe gdy sprawa nie została ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami takich wyjątków od reguły stosowania przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła, a zatem reguła ta obowiązywała. Konsekwencją prawną tego był obowiązek zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydało [...], a decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana [...]. W dniu [...], jak i w dniu [...] obowiązywał art. 98 ust. 4 w brzmieniu przytoczonym. W tym dniu obowiązywała też uchwała Rady Miasta [...] z 14 listopada 2001 r. Nr L III/795/2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organy orzekające w I i II instancji nie naruszyły w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności. Nie można uznać za zasadną i prawidłową wykładnię przeprowadzoną w zaskarżonym wyroku co do naruszenia prawa materialnego w związku z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), z której wynika dla ukształtowania zasady praworządności zakaz działania prawa wstecz. Tych reguł poszanowania wartości demokratycznego państwa prawnego nie można odnieść do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a to z tego względu, że art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z 27 lipca 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, jak i w pierwotnej wersji przyjętej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) oraz w kolejnych zmianach, wprowadzał dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przyjęte rozwiązania prawne w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami od chwili wejścia w życie tej ustawy, jak i w kolejnych zmianach co do możliwości prawnej obciążenia obowiązkiem publicznoprawnym – obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej i maksymalnej jej wysokości – 50% obowiązywały. Nie można więc przyjąć, że zastosowanie na podstawie uchwały Rady Miasta [...] stawki w wysokości 30% do ustalenia opłaty adiacenckiej i w ogóle jej ustalenie było działaniem z naruszeniem reguł demokratycznego państwa prawnego. Należy też wskazać, że art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 145 tej ustawy, który stanowił "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Art. 145 ust. 3 powołanej ustawy ustanawiał okres przedawnienia materialnego, a zatem okres, w którym dopuszczalne było nałożenie obowiązku publicznoprawnego – ustalenie opłaty adiacenckiej. Okres ten to okres 3 lat od wejścia do obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Brak zatem uchwały rady w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wyłączał dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Właściciel nieruchomości, dokonując jej podziału musi liczyć się z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie było uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię jest zasadny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.