I OSK 520/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 536/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 536/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną m.in. na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. orzekł o odmowie przyznania J. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – A. Ż. Organ I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. , po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji Kolegium wskazało, że matka wnioskodawczyni jest osobą rozwiedzioną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2013 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2015 r. Wnioskująca również jest osobą rozwiedzioną. Wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z matką oraz córką. Rodzina utrzymuje się z emerytury matki oraz alimentów na córkę. J. S. ostatni raz była zatrudniona w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] września 2011 r., zaś od [...] lutego 2012 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Kolegium zwróciło uwagę, że określone w art. 16a ust. 1 ustawy podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego. Przy rozpatrywaniu sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy należy ustalić, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu II instancji, w przypadku skarżącej taka okoliczność nie wystąpiła. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ostatnie jej zatrudnienie ustało w dniu [...] września 2011 r., natomiast matka skarżącej, orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2013 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zatem związku przyczynowo-skutkowego oraz czasowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia skarżącej, a orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki. J. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podkreślając, że od wielu lat opiekuje się chorą matką, która jest osobą niepełnosprawną od 2002 r., zaś od 2010 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i jej stan się pogarszał. Powodem rezygnacji z pracy we wrześniu 2011 r. była więc konieczność opieki nad chorą matką. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane dopiero w 2013 r., albowiem skarżąca złożyła wniosek dopiero w styczniu 2013 r. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 16a u.ś.r., nie dokonując właściwej oceny, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w świetle art. 16 a ust. 1 u.ś.r., jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w tym przepisie, jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym, ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Sąd zauważył, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki osobą niepełnosprawną, to dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca była zatrudniona w Przedsiębiorstwie [...] w B. w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] września 2011 r. i stosunek pracy wygasł na skutek upływu terminu, do którego umowa była zawarta. Następnie, w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do lutego 2012 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim, a od [...] lutego 2012 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. W świetle powyższych okoliczności nie można więc uznać, że rozwiązanie umowy miało jakikolwiek związek z koniecznością opieki nad matką. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2013 r., matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od dnia [...] stycznia 2013 r. Organy administracji musiały uwzględnić tę właśnie datę powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym i nie mogły samodzielnie oceniać, czy niepełnosprawność ta istniała już wcześniej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi z dnia 22 lipca 2013 r. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w J. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 16 a u.ś.r. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje wyłącznie osobom uprawnionym, które podjęły się opieki na osobą niepełnosprawną rezygnując przedterminowo z wykonywanej uprzednio pracy, gdy tymczasem "rezygnację z zatrudnienia", o której mowa w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji, jako obejmującą również sytuację, gdy z powodu faktycznego sprawowania opieki, niemożliwego do pogodzenia z pracą zarobkową, osoba niepracująca, ale mogąca wykonywać pracę zarobkową i deklarująca gotowość do jej podjęcia, z tej możliwości rezygnuje, 2. art. 16 a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na stwierdzenie braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką, pomimo ustalenia, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad wymagającą tego matką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Sporna kwestia wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków. Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". We wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu " rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie też wartości przyświecały wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił również decyzje organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu, na błędnej wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu zostanie orzeczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.