I OSK 520/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/21 w sprawie ze skargi J.D., J.M., K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., nr KOA/3921/Ro/20 w przedmiocie nie uznania zastrzeżeń wniesionych do projektu uproszczonego planu urządzania lasów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/21 (dalej wyrok IV SA/Wa 738/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.D., J.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. nr KOA/3921/Ro/20 w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń wniesionych do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów (k. 35, 46-54 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła J.D. (dalej Skarżąca kasacyjnie), J.M. i K.M., reprezentowani przez r.pr. I.B., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 738/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 1 § 1 i 2 [ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo] o ustroju sądów administracyjnych [(Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej pusa)] oraz art. 3 § 1 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa)] przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących zarzutów: i. naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa)] przez ograniczenie się wyłączne do dokumentów ewidencyjnych przy całkowitym zaniechaniu zbadania stanu faktycznego istniejącego w rzeczywistości tj. nieprzeprowadzeniu oględzin działki [nr] [...] i [...] należącej do skarżących; ii. art. 7, 77 § 1 i [art.] 80 kpa przez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, w szczególności polegające na pominięciu opinii i zaleceń projektanta "A.C." z 19 listopada 2018 r. który stwierdził, że na działkach [nr] [...] i [...] nie stwierdzono gospodarki leśnej ani drzewostanu; iii. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie istoty sprawy i nierozpoznanie żądania stron, brak zawarcia przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie; organ I i II instancji przyjął, że skarżąc[y] zwraca[li] się z wnioskiem o dokonanie zmian zapisów ewidencji gruntów co do działek o nr. ew. [...] i [...], w sytuacji w której skarżąc[y] wnosi[li] o uwzględnienie faktu, że na przedmiotowej działce nie ma roślinności leśnej i z uwagi na stan gleby nie ma szans na odnowienie lasu lub prowadzenie zrównoważonej gospodarki leśnej oraz wpisanie tych uwag w wykazie rozbieżności o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu sporządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu [(Dz.U. z 2012 r. poz. 1302, dalej rozporządzenie),] ewentualnie o to by w ogóle nie obejmować przedmiotowych działek uproszczonym planem urządzenia; iv. uchybienia art. 15 w zw. z art. 7 i 80 kpa, gdyż organ I i organ II instancji orzekł o dwóch różnych roszczeniach przy czym żadne z procedowanych roszczeń nie było zgodnie z wnioskiem skarżąc[ych]; b. art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, [art.] 9 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji obu instancji, mimo że organy nie przeprowadziły w sposób właściwy postępowania dowodowego w szczególności nie wyjaśniono w jakim rzeczywiście stanie są sporne działki, z jakich powodów nie ma tam roślinności leśnej, jaka część działki objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona jest na zabudowę mieszkaniową, II. prawa materialnego, wskazując, że Sąd, niezależnie od tego, że popełnił istotne błędy w procedurze, dokonał subsumpcji swoich ustaleń pod niewłaściwe przepisy prawa materialnego: a. przez błędne zastosowanie art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy [z dnia 17 maja 1989 r.] Prawo geodezyjne i kartograficzne [(Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej pgk)] oraz art. 1 ust. 2 ustawy [z dnia 30 października 2002 r.] o podatku leśnym [(Dz.U. z 2019 r. poz. 888 ze zm., dalej upl)] i art. 1a ust. 3 pkt 2 ustawy [z dnia 12 stycznia 1991 r.] o podatkach i opłatach lokalnych [(Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., upol),] w sytuacji w której definicja legalna lasu zawarta jest w art. 3 ustawy [z dnia 28 września 1991 r.] o lasach [(Dz.U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm., uol)]; b. błędną wykładnię i uznanie, że art. 20 ust. 1 pkt 1 pgk stanowi lex specialis w stosunku do art. 20 ust. 2 uol i tylko i wyłącznie zapis w ewidencji gruntów decyduje czy dany grunt jest lasem, w sytuacji w której to art. 20 uol stanowi przepis szczególny do uregulowań zawartych w pgk; c. przez błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 upl i art. 1a ust. 3 pkt 2 [upol] i uznanie, że organ przy sporządzani[u] UPUL [uproszczonego planu urządzenia lasów - uw. NSA] jest związany definicją lasu o jakiej mowa w ww. ustawach podatkowych, a definicja lasu zawarta w ustawie o lasach nie ma żadnego znaczenia dla procedury opracowywania uproszczonego planu urządzenia lasu, który został uregulowany w ustawie o lasach. Sąd nie dostrzegł, że wszystkie wymienione przez skarżących definicje lasu stanowią definicje autonomiczne. Co za tym idzie, zostały ustanowione wyłącznie na potrzeby konkretnych ustaw podatkowych, o czym bezsprzecznie świadczą określenia zawarte w ustawach podatkowych: "Lasem w rozumieniu ustawy jest..." lub sformułowanie "Przez użyte w ustawie określenia". Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżąc[ych], w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm prawem przepisanych; przeprowadzenie rozprawy (k.60-63v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OZ 587/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie J.D., J.M. i K.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/21 odrzucające skargę kasacyjną J.M. i K.M. (k. 77-79; 97-99 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Na rozprawie nikt się nie stawił – w szczególności ani Skarżąca kasacyjnie, ani Uczestnicy J.M. i K.M., mimo prawidłowych zawiadomień o terminie rozprawy (k. 114-120 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9.3.2005 r. FSK 618/04, cbosa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji w ogóle nie weryfikował, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, gdyż błędnie przyjął, że podstawą ustaleń relewantnych dla wydania decyzji są wyłącznie zapisy w ewidencji gruntów i skoro organ sprawdził zapisy w ewidencji gruntów i w ewidencji gruntów, a przedmiotowe działki figurowały jako grunty leśne, nie musiał już prowadzić dalszego postępowania dowodowego (s. 7 skargi kasacyjnej). W ocenie Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 pusa i art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych zarzutów w skardze. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1 § 1 pusa). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 pusa). Normy wynikające z tych przepisów mają charakter ustrojowy. Ich naruszenie w kontekście wydanych decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny, sprawując wymiar sprawiedliwości, nie przeprowadzi kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydanych decyzji. Odpowiednikiem tych norm w ustawie procesowej jest art. 3 § 1 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie naruszył żadnego z przytoczonych przepisów, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, polegającej na ocenie, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty W. nr 454/20 z 2 października 2020 r. odpowiadają prawu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygająca w tej sprawie była treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W rezultacie, pozostałe dowody na wykazanie faktów odbiegających od treści tej ewidencji, dotyczących stanu faktycznego przedmiotowego gruntu, tj. pisma z 19 listopada 2018 r. czy opinii i zaleceń projektanta "A.C." z 19 listopada 2018 r., miały charakter nieistotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Dowody te miały znaczenie informacyjne, ale nieistotne z uwagi na materialnoprawną podstawę decyzji. Podobnie ocenić należy nieprzeprowadzenie oględzin działek nr [...] i [...]. Zasady z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie oznaczają obowiązku organu dopuszczenia lub przeprowadzenia każdego dowodu wnioskowanego przez stronę, lecz jedynie tych dowodów, które są niezbędne dla ustalenia - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa - prawdy materialnej i wydania zgodne z prawem materialnym rozstrzygnięcia. Kolegium słusznie uznało, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Kolegium z 24 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. nr 454/20 z 2 października 2020 r. orzekającą o nieuznaniu zastrzeżeń skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów miasta K. w zakresie ustaleń dla działki nr [...], obręb [...] w K., skoro istotą zgłoszonych w sprawie zastrzeżeń była kwestia ujawnienia w rejestrze, sporządzanym zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, rozbieżności między stanem działek nr [...] i [...] wynikającym z danych ewidencyjnych a ich stanem faktycznym, a w związku z tym nieuwzględnianie wskazanych działek w uproszczonym projekcie urządzenia lasu. Mając na uwadze tak zakreślone granice sprawy, Sąd I instancji słusznie odniósł rozważania w tej sprawie - w zakresie dokonywanej kontroli działalności organów administracji - do ustalenia definicji lasu w rozumieniu przepisów znajdujących - bezpośrednie bądź pośrednie - zastosowanie w niniejszej sprawie oraz tego, czy grunty skarżących, które dotychczas były oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako lasy ("Ls"), utraciły ów status. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna gruntów skarżących jako gruntów leśnych oraz że dalsze rozważania stanowią konsekwencję przyjęcia określonej wykładni przepisów prawa materialnego i poczynionych ustaleń faktycznych odpowiadających dyspozycji tych przepisów. Zasadnie Sąd wskazał, że pierwszym i podstawowym kryterium decydującym o zaliczeniu gruntu jako lasu jest jego klasyfikacja w ewidencji gruntów i budynków. Nawet jeżeli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy (jak np. drzewostan czy runo leśne), użytek leśny nie traci przez to swojego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić samoistnej podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Potwierdza to norma z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 24 pkt 1-3 uol, z której wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Czasowy brak roślinności leśnej nie jest zrównywany z podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu, wykarczowując go, mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Sąd I instancji trafnie uznał, że sam wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia) nie jest wystarczający do uznania, że brak jest kwalifikacji leśnej. Nawet dokonanie naniesień na gruncie nie jest zatem tożsame z prawnym zakwalifikowaniem gruntu jako nieleśnego. Konstatacja ta jest znamienna w kontekście podniesionych przez skarżących zarzutów odnośnie do braku przeanalizowania stanu faktycznego na przedmiotowej działce. Norma zawarta w art. 141 § 4 ppsa określa elementy, które winny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, brak przekonania skarżącej kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do kompletności i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jej oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Norma ta przenosi na grunt postępowania administracyjnego konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Żaden przepis szczególny, który ograniczałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania. Wbrew twierdzeniu Skarżącej kasacyjnie zarówno organ I, jak i II instancji orzekł w przedmiocie wniosku, złożonego przez J.D. łącznie z J.M. i K.M., z 3 sierpnia 2018 r. w sprawie zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów miasta K. w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w K. Starosta nie uznał zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, zaś Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty w tym przedmiocie. Z treści obu decyzji wynika klarownie, jakiego przedmiotu one dotyczyły oraz że przedmiot ten był tożsamy z treścią wniosku wszystkich skarżących z 3 sierpnia 2018 r. (k. 1 teczki niebieskiej akt Starosty). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie została naruszona. Zarzut dotyczący obowiązku organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa), nie został w skardze kasacyjnej rozwinięty. Poddaje się on kontroli instancyjnej jedynie w zakresie, w jakim wpisuje się w ogólne podważenie przez Skarżącą kasacyjnie oceny działalności organów administracji dokonaną przez Sąd I instancji. Nie sposób stwierdzić uchybienia Sądu i organów w tym aspekcie, mając na uwadze treść skargi kasacyjnej i biorąc pod uwagę ograniczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także błędne oddalenie skargi, m.in., wskutek niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przez organy art. 8 kpa. Nie sprecyzowała jednak, naruszenia której podrzędnej jednostki redakcyjnej tego przepisu się dopatruje. Art. 8 kpa dzieli się bowiem na dwa paragrafy. Zgodnie z art. 8 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie do art. 8 § 2 kpa, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie jest dostatecznie jasne, naruszenie której normy z art. 8 kpa Skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi. Niemniej, domniemywać można, że Skarżącej kasacyjnie chodziło o naruszenie przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej przy zachowaniu zasad: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak rozwinięcia tego zarzutu uniemożliwiał jego ocenę przez Sąd kasacyjny. Treść zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8 [1], art. 9, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i błędnej - jej zdaniem - aprobaty naruszenia tych przepisów bądź niedostrzeżenia ich naruszenia przez Sąd Skarżąca kasacyjnie sformułowała przez pryzmat art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, tj. niedokonanie kontroli bądź dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd administracyjny i uzasadnienie wyroku oddalającego skargę w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom w tym zakresie. Art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa nie kwalifikują się w niniejszej sprawie pod ocenę w postępowaniu kasacyjnym na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, ponieważ nie mają one charakteru procesowego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa odnosił się w istocie do podważenia oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku w związku z błędnie - jej zdaniem - przeprowadzonym postępowaniem dowodowym przez organy administracji i nieprawidłową - jej zdaniem - kontrolą działalności organów administracji dokonaną przez Sąd I instancji w toku postępowania sądowoadministracyjnego, było wadliwe. W niniejszej sprawie wiadome jest, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwiało dokonania kontroli instancyjnej tego wyroku. Sąd w jasny sposób uzasadnił, jakie motywy przemawiały za oddalenie skargi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest więc pozbawiony podstaw. Z opisanych przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Bezzasadnie, w konsekwencji zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie przepisów prawa materialnego odnoszących się do przyjęcia właściwej na potrzeby niniejszej sprawy definicji lasu i sposobu kwalifikacji gruntu jako leśnego. Sąd I instancji odwołał się w tym aspekcie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3a pgk, art. 3 pkt 1 i 2 uol, art. 1 ust. 2 upl i art. 1a ust. 3 pkt 2 upol, stwierdzając, że: ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (20 ust. 1 pkt 1 pgk). Ewidencję tę, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a pgk). Lasem w rozumieniu uol jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 pkt 1 i 2 uol). Lasem w rozumieniu upl są grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (art. 1 ust. 2 upl). Przez użyte w upol określenie "lasy" rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków (art. 1a ust. 3 pkt 2 upol). Opierając się na wskazanych przepisach, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że "lasem" jest grunt, który został sklasyfikowany jako las w ewidencji gruntów i budynków. Wniosek ten jest w pełni uprawniony. Wbrew zarzutom Skarżącej kasacyjnie przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia w tym zakresie jest prawidłowa. Sąd zasadnie nie ograniczył się jedynie do wykładni językowej, jeżeli chodzi o wyłożenie właściwej normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 1 i 2 uol, uznając za niezbędne zastosowanie także wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wykładnia systemowa polega na ustaleniu sensu przepisu ze względu na obowiązywanie innego przepisu (przepisów) albo zasady danej gałęzi prawa lub zasady systemu prawnego tak, aby interpretowany przepis był z nimi zgodny, w myśl postulatu niesprzeczności systemu prawa. Wykładnia funkcjonalna polega natomiast na interpretacji przepisów prawa, uwzględniając ich cel i funkcję w ramach całego systemu prawnego oraz w kontekście społeczno-gospodarczym. W tym celu Sąd I instancji wsparł się przepisami: art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3a pgk, art. 1 ust. 2 upl i art. 1a ust. 3 pkt 2 upol, które pozwoliły w sposób pełny zdekodować normę zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 uol w kontekście stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. W tej sprawie nie chodzi zatem o szczególny charakter art. 3 pkt 1 i 2 uol w stosunku do przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub o autonomiczny charakter przepisów powołanych ustaw podatkowych, lecz o wyinterpretowanie właściwej normy z kluczowego w tej sprawie art. 3 pkt 1 i 2 uol przez zastosowanie wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. W rezultacie, Sąd I instancji trafnie uznał, że "lasem" jest grunt sklasyfikowany jako las w ewidencji gruntów i budynków. Zmiana w ewidencji może nastąpić jedynie w wyniku przeklasyfikowania gruntu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zwrócić należy uwagę, że - zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 uol - lasem w rozumieniu uol jest nie tylko grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, ale także grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Faktyczny brak roślinności leśnej na dotychczasowym gruncie leśnym nie powoduje automatycznie, że grunt ten traci swój "leśny" charakter, a więc klasę "Ls". Kwestia wykazania, że pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie ma charakteru przejściowego, lecz trwały, spoczywa na tym, kto ma w tym interes prawny. Z pewnością trwałe pozbawienie lasu roślinności leśnej jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Brak przeklasyfikowania uniemożliwia inne traktowanie gruntu aniżeli jest on zidentyfikowany w ewidencji gruntów i budynków. Działka nr [...], będąca własnością Skarżącej kasacyjnie i działka [...], będąca współwłasnością Skarżącej kasacyjnie i Uczestników, są natomiast nadal sklasyfikowane częściowo jako las (w przypadku działki nr [...] to powierzchnia 0,1928 ha, a w przypadku działki nr [...] 0,0328 ha) oraz grunty orne (w przypadku działki nr [...] to powierzchnia 0,0030 ha, a w przypadku działki nr [...] 0,0322 ha). Skarżąca kasacyjnie powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.1.2021 r. I OSK 1901/20, wskazując, że zapisy w ewidencji gruntów [i budynków] mają charakter wtórny do ustaleń uproszczonych planów urządzenia lasów. Tymczasem, w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem." (wyrok NSA z 18.1.2021 r. I OSK 1901/20, cbosa). W przypadku analizowanym przez Sąd w sprawie I OSK 1901/20 chodzi zatem o możliwość dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w kontekście planów urządzenia lasów. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z odwrotną sytuacją - nie chodzi o aktualizację (zmianę) treści ewidencji, lecz o zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu. Zastrzeżenia te słusznie zostały ocenione w kontekście i z uwzględnieniem treści ewidencji gruntów i budynków. Opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu nie oznacza automatycznie zmiany bądź potrzeby zmiany w ewidencji gruntów i budynków, szczególnie jeżeli treść planu jest spójna z treścią ewidencji. Gdyby natomiast treść planu była odmienna, wówczas można by rozważać zaktualizowanie ewidencji gruntów i budynków. Nie jest natomiast błędem oparcie uproszczonego planu urządzenia lasów o treść wpisów uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków. To właściciele gruntu sklasyfikowanego częściowo jako las, jako osoby zainteresowane, winny wykazać inicjatywę zmierzającą do zmiany dotychczasowej klasy gruntu, przy czym samo zgłoszenie zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu jest w tym zakresie niewystarczające. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem, który ma przedstawiać stan lasu na czas sporządzenia przez wykonawcę inwentaryzacji lasu. W procesie sporządzania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma zatem możliwości kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów czy też zmiany klasyfikacji gruntów (wyrok WSA w Warszawie z 26.4.2017 r. IV SA/Wa 2847/16, cbosa). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. W powołanych przez Skarżącą kasacyjnie wyrokach WSA wskazuje się, że plan urządzenia lasu powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami, tj. posiadające definicyjne cechy lasu. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów uol. W tym sensie rację mają organy administracji, powołując się na fakt związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi. Związanie to dotyczy jednak tylko etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc które grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, że charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinny zostać wyłączone z planu bądź też mogą zostać ujawnione takie rozbieżności między stanem ewidencyjnym a rzeczywistym gruntu, które wprawdzie nie kwalifikują danego terenu do wyłączenia z granic planu, ale uzasadniają wpisanie takich rozbieżności do wykazu zawartego w ramach rejestru, o którym mowa w § 7 rozporządzenia (wyroki WSA w Warszawie z: 14.7.2020 r. IV SA/Wa 3045/19, 19.7.2019 r. IV SA/Wa 784/19, 20.8.2019 r. IV SA/Wa 795/19, 18.2.2020 r. IV SA/Wa 2546/19, 24.6.2020 r. IV SA/Wa 2883/19, 28.1.2020 r. IV SA/Wa 1357/19 z dnia 28 stycznia 2020 r., 7.7.2020 r. IV SA/Wa 3044/19, cbosa). Wskazane wyroki nie stoją w sprzeczności z zaskarżonym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie. To współwłaściciele lasu, jako podmioty zobligowane do dbania o należące do nich tereny leśne, winni wykazać, że na danym terenie aktualnie nie występuje drzewostan właściwy dla lasu oraz że nie jest to stan przejściowy i że na terenie tym nie istnieją już warunki do dalszego prowadzenia gospodarki leśnej. Stosownie do przytoczonych przepisów i wskazanych sposobów ich wykładni, winni oni w tym celu zmierzać do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę klasy przynależnych im gruntów, a nie przez zgłoszenie zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasów w trybie art. 21 ust. 1 uol. W postępowaniu dotyczącym uproszczonego planu urządzenia lasów organy administracji winny się odwołać do treści ewidencji gruntów i budynków, która mimo obalalnego charakteru, korzysta z domniemania zgodności jej treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji, zastrzeżenia Skarżącej kasacyjnie i Uczestników do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu odnośnie do działki nr [...] w obrębie [...] w K. nie mogły zostać uwzględnione, o czym prawidłowo zdecydowały organy w obu instancjach postępowania administracyjnego i co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie jedynie polemikę z wyrokiem Sądu I instancji, który w całości odpowiada prawu. W rezultacie, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.