I OSK 522/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1274/11 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek złożonej przez P. P. skargi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1274/11) uchylił wydaną w przedmiocie zasiłku celowego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezydent [...] W. przyznał P. P. zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne i wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o pomoc na leki i leczenie w kwocie [...] zł. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...] zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2011 r. potwierdza, że z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku P. P. wymaga rehabilitacji – masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych. W styczniu i w lutym skarżąca była rehabilitowana w ramach NFZ, a aktualnie oczekuje, również w ramach NFZ, na masaż z kinezyterapią, a także fizykoterapię. Organ ustalił, że w przychodniach rehabilitacyjnych w Ś. i na P. koszt standardowego częściowego masażu kręgosłupa trwający 25 min. wynosi [...] zł, a koszt standardowego masażu całościowego trwający 50 min. Wynosi[...] zł. Skoro zatem wnioskodawczyni wskazała, że korzysta z rehabilitacji przez dwa tygodnie w miesiącu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, w ocenie organu uzasadnionym było przyznanie na ten cel przez pozostałą część miesiąca łącznej kwoty [...] zł. Na skutek wniesionego przez P. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podnosił, że przyznanie pomocy w niniejszym zakresie miało charakter uznaniowy. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Możliwość zaspokajania potrzeb osób mieszkających w obszarze działania ośrodka jest determinowana posiadanym przez ośrodek środkami pieniężnymi. Kolegium zaznaczyło przy tym, że odwołująca ma możliwość korzystania z usług rehabilitacyjnych w ramach NFZ, a tym samym udzielona jej pomoc w dofinansowaniu prywatnych usług rehabilitacyjnych jest jedynie uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia. Organ zwrócił również uwagę, że odwołująca się systematycznie korzysta z finansowego wsparcia w OPS w formie zasiłków celowych m. in. na leki i dożywianie. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. P. podnosiła, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły jej indywidualną sytuację zdrowotną, jako osoby niepełnosprawnej, z rozwijającym się zespołem pourazowym i padaczką. Nie wzięły też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej i niemożności podjęcia przez nią pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Uchylając decyzje Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. oraz Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2011 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki podnosił, że organy obu instancji wydały kwestionowane przez skarżącą decyzje z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość – zdaniem Sądu - nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, Kolegium było w niniejszym przypadku zobowiązane sprawdzić, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej, niż wynika to z decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że możliwości płatnicze Ośrodka Pomocy Społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie miał bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać P. P. aby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydowały o odmowie jego przyznania w oczekiwanej przez nią wysokości. Organy powinny – zdaniem Sądu - wykazać zatem jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. Sąd uznał przy tym, że organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zarzucił również organom, że wydane przez nie decyzje nie spełniały wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji). Powyższe uchybienia uniemożliwiły sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciło mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji organu I instancji, oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższego naruszało ww. przepisy KPA i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Kwestionując zaskarżony wyrok, Kolegium podnosiło, że przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. okoliczności nie uzasadniały uchylenia wydanej przez ten organ decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji w sposób szczegółowy ustalono bowiem sytuację wnioskodawczyni związaną z jej stanem zdrowia, samotnym gospodarowaniem oraz uzyskiwanymi dochodami i ponoszonymi wydatkami a także odniesiono się szczegółowo do możliwości zaspokojenia zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy potrzeb we własnym zakresie. Ustalono, też że wnioskodawczyni w ocenianym okresie korzystała ze świadczeń rehabilitacyjnych refundowanych ze środków NFZ. Ustalono także średni koszt standardowego masażu kręgosłupa i całościowego. W konsekwencji przyznano świadczenie, przy uwzględnieniu deklaracji wnioskodawczyni o korzystaniu przez dwa tygodnie w miesiącu ze świadczeń rehabilitacyjnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, na dwa masaże całościowe w miesiącu jako uzupełnienie świadczeń w ramach limitu NFZ. Organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy przez Kolegium stwierdził, biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, że przyznana pomoc - dwa masaże w miesiącu -jest wystarczająca do zgłoszonej potrzeby. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że traktuje tę potrzebę jako uzupełnienie limitu NFZ, z uwagi na ubezpieczenie wnioskodawczyni i możliwości korzystania z uprawnień z tego tytułu. Z tego względu – zdaniem skarżącego kasacyjnie - organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły prawidłową jego ocenę. Nie naruszyły zatem wynikających z treści art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. reguł. Kolegium uznając ustalony przez organ I instancji stan faktyczny za prawidłowy rozszerzyło uzasadnienie swojej decyzji poprzez przywołanie szerszej podstawy prawnej i jej wyjaśnienie przy uwzględnieniu utrwalonych poglądów praktyki orzeczniczej. Znalazły się w nim odwołania do ograniczonych możliwości finansowych Ośrodków Pomocy Społecznej oraz dużej ilości osób zwracających się o pomoc finansową oraz o konieczności dokonywania przez OPS wyborów zarówno co do akceptowalnych celów, na które pomoc może być przyznana jak i wysokości tej pomocy. Fakt zaś posiadania przez Ośrodki Pomocy Społecznej ograniczonych i niewystarczających na realizację wszystkich zgłoszonych przez wnioskodawców potrzeb oraz dużej ilości osób zwracających się o pomoc finansową, jest faktem powszechnie znanym. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w niniejszym przypadku powodem przyznania wnioskodawczyni świadczenia w takiej wysokości nie były ograniczone środki finansowe OPS, lecz uznanie na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym i wskazanych w uzasadnieniu decyzji, że przyznana pomoc - dwa masaże w miesiącu - jest wystarczająca do zgłoszonej potrzeby. Skarżący kasacyjnie podważył także pogląd, że każdorazowo rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji powinno być sprawdzenie, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji organu I instancji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r.(sygn. akt I OSK 116/10) Kolegium stwierdziło, że taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czy też art. 107 § 3 k.p.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być bowiem – jego zdaniem - cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do nałożenia na organy w pełnym zakresie ciężaru opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określoną w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji błędnie zatem – zdaniem Kolegium - uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tak, by uzasadnić uchylenie wydanych decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. P., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wywodziła, że mając na względzie, iż kwestionowane przez nią decyzje mają charakter uznaniowy, na organach administracji rozpoznających sprawę o zasiłek celowy ciążył obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji. Organy obu instancji ograniczyły zaś swe uzasadnienia do przytoczenia regulacji prawnych, wymieniających przesłanki uzasadniające odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego w pełnej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, potwierdzających fakt posiadania przez organ pomocy społecznej niewystarczających środków finansowych na zaspokojenie w/w żądania skarżącej oraz dużej liczby wniosków o przyznanie zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się one do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy miał obowiązek zbadać, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, które mógłby przekazać wnioskodawczyni w ramach przyznanego jej zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przyznana oraz przyjęcie, że brak ustalenia tej okoliczności naruszał w/w przepisy k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym bowiem wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieuwzględnienie w całości przez Prezydenta [...] W. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjno – medycznych we wnioskowanym przez stronę zakresie nie tyle wynikało z okoliczności, braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Skoro z przedstawionych przez wnioskodawczynię zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z takich zabiegów minimum raz w tygodniu, zaś sama strona w wywiadzie środowiskowym wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Notabene potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi [...] zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym – choć nie w takim jak, żądała tego strona – zakresie jej niezbędne potrzeby. Stanowisko Prezydenta, zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. We wskazanych wyżej przepisach, nie przewidziano przy tym obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Wymaganie przez Sąd zamieszczenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu powyższych danych związane jest zatem z konkretnym stanem faktycznym i ma swoje uzasadnienie w konieczności zbadania, czy w danej sprawie nie wystąpiła dowolność. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej to stwierdzono – rozstrzygnięcie determinowały potrzeby strony. Zatem ustalenie związane z ilością środków, którymi dysponował organ i sposób ich rozdziału, nie było konieczne do wykazania zasadności wydanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Sąd Wojewódzki bezzasadnie w związku z powyższym uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co czyniło stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie nieuzasadnionym. Wprawdzie należy uznać, że uzasadnienie decyzji Kolegium w zaistniałym stanie faktycznym zbędnie odnosiło się do sytuacji finansowej organu I instancji, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził w nim również, że przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający względem świadczeń udzielanych stronie w ramach NFZ, jak również stwierdził, że rozmiar przyznawanego świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających jej udzielenie (a więc m. in. winno być determinowane niezbędnymi potrzebami strony), co dostatecznie uzasadniało jego przyznanie w niższej, niż wnioskowana, kwocie. Powyższe powoduje, że uchylenie decyzji Prezydenta i Kolegium – z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zważywszy przy tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji tego właśnie przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł, uchylając w niniejszym przypadku zaskarżony wyrok, rozpoznać wniesionej przez P. P. skargi merytorycznie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd I instancji będzie zobligowany uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie nie zawierało orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.