I OSK 527/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska(spr.) Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 351/04 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusza Policji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005r sygn. akt IV SA/GL 351/04 oddalił skargę R. M. na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] uznał st. sierż. R. M. winnym popełnienia czynu z art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji. W dniu [...] orzeczenie to utrzymał w mocy Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach. W wykonaniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego R. M. został zwolniony ze służby z dniem 7 lipca 2000 r. Pismem z dnia 22 września 2003 r., sprecyzowanym 14 października 2003r, R. M. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), postępowania dyscyplinarnego. Powołał się przy tym na postanowienie Prokuratury Rejonowej Katowice-Wschód z dnia 30 czerwca 2003 r. o umorzeniu śledztwa wobec braku dostatecznych podstaw do wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia. Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia 5 stycznia 2004 r. odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego, wskazując, że orzeczenie o wydaleniu R. M. ze służby zostało wydane na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 4, poz. 14). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K-36/00 orzekł, że art.139 ust.2 ustawy o Policji, na podstawie którego zostało wydane powyższe rozporządzenie, w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego, jest niezgodny z Konstytucją i traci moc z dniem 30 września 2003 r. Dnia 29 listopada 2003 r. weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.), zgodnie z którymi wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego składa się w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ( art. 135 ust.3). Wniosek R. M. wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach w dniu 25 września 2003 r., a więc po terminie wejścia w życie wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 176 z dnia 23 października 2002 r. W zażaleniu od powyższego postanowienia R. M. stwierdził, że domagał się wznowienia postępowania dyscyplinarnego jedynie z względu na postanowienie o umorzeniu postępowania karnego, a nie z uwagi na omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Umorzenie przeciwko niemu śledztwa wskazuje bowiem na ujawnienie nowej istotnej okoliczności, która dowodzi błędnej oceny stanu faktycznego przy wydawaniu orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Stwierdził przy tym, że fakt umorzenia postępowania karnego nie stanowi określonej w art.135r ust.1 pkt.2 ustawy o Policji przesłanki do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Prokurator w uzasadnieniu swego postanowienia ocenił jedynie istniejące dowody jako niedające podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, nie wskazując jednocześnie, że R. M. nie popełnił zarzuconego mu czynu. Dlatego uznać należy, że postępowanie przeprowadzone przez Prokuraturę nie dostarczyło żadnych nowych, istotnych dowodów mogących stanowić przesłankę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. M., domagając się uchylenia powyższego postanowienia, wskazał, że umorzenie śledztwa w sprawie karnej powinno skutkować wznowieniem i ponowną oceną dowodów w postępowaniu dyscyplinarnym. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Organ administracji przyjął natomiast, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, mimo iż nie zostało to stwierdzone wyrokiem sądu, a śledztwo umorzono w tej sprawie z uwagi na brak podstaw do wniesienia aktu oskarżenia. Przepis art. 132 ustawy o Policji, na który powołał się Śląski Wojewódzki Komendant Policji w Katowicach, przewiduje jedynie możliwość odrębnego ukarania sprawcy w postępowaniu karnym i dyscyplinarnym. Nie daje on podstaw do stwierdzenia winy obwinionego, wbrew ustaleniom postępowania karnego. Powołanym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. M. na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. W uzasadnieniu stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002r K 36/00 uznał, iż art.139 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji (tj. Dz.U.z 2002r,nr 7,poz.58, Nr 19,poz.185, Nr 74poz.676 i Nr 115,poz.996) w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art.92 ust.1 Konstytucji. Orzeczenie to zostało ogłoszone w dniu 23 października 2002r, a część powołanego rozporządzenia z dnia 19 grudnia1997r, która dotyczyła postępowania dyscyplinarnego, utraciła moc z dniem 30 września 2003r, czyli z chwilą utraty mocy obowiązującej przepisu art.139 ust.2 ustawy o Policji, na podstawie którego powyższe rozporządzenie zostało wydane. W związku z powyższym R. M. mógł domagać się wznowienia postępowania dyscyplinarnego jedynie do 24 grudnia 2002r. Wniosek złożył zaś dnia 23 września 2003r, a zatem po upływie terminu przewidzianego w art.145 a kpa. Skarżący tych ustaleń organów nie kwestionował, nie ubiegał się też o przywrócenie mu uchybionego terminu. WSA w Gliwicach wskazał ponadto, że wniosek R. M. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego został rozpatrzony po wejściu w życie z dniem 28 listopada 2003r ustawy z dnia 29 października 2003r o zmianie ustawy o Policji (Dz.U.Nr 192,poz.1873). Powyższe unormowania powinny zatem stanowić podstawę prawną postanowień organów obu instancji. R. M. wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego oparł na przesłance opisanej w ust. 1 pkt 2 art. 135r ustawy o Policji, wskazując na umorzenie śledztwa jako na nową okoliczność w sprawie. Powołane przez skarżącego fakty te nie mieszczą się jednak w dyspozycji tego przepisu. W ocenie Sądu I instancji z omawianej normy jednoznacznie bowiem wynika, że postępowanie dyscyplinarne wznawia się, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy, które nie były znane do momentu zakończenia tego postępowania. W postanowieniu o umorzeniu śledztwa, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie stwierdzono, że skarżący nie popełnił zarzucanego mu czynu. Przyczyną umorzenia śledztwa był natomiast brak dostatecznych dowodów pozwalających na przypisanie R. M. przestępstwa z art.228 § 1 kk, gdyż w sprawie istniały wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest niezależnie od postępowania przygotowawczego, zatem wynik śledztwa nie ma wpływu na ustalenia postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to ma bowiem odmienny cel i charakter. Nie opiera się, jak postępowanie karne, na domniemaniu niewinności, może bowiem mieć zastosowanie do czynów w ogóle niepodlegających odpowiedzialności karnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. M., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego lub też o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art. 135r ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że podstawą do wznowienia postępowania dyscyplinarnego mogą być tylko nowe istotne okoliczności faktyczne oraz poprzez uznanie, iż umorzenie śledztwa nie stanowi okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że powołany przepis posługuje się pojęciem "okoliczności", nie zaś "okoliczności faktycznych", jak to przyjął Sąd I instancji. Ujawnienie zatem każdej okoliczności istotnej dla sprawy jest podstawą wznowienia postępowania. Błędny jest pogląd, iż umorzenie śledztwa nie mogło mieć wpływu na postępowanie dyscyplinarne, gdyż nie wskazuje by skarżący nie dopuścił się zarzuconego mu czynu. Taka teza Komendanta Policji, powtórzona przez WSA w Gliwicach, jest niedopuszczalną w państwie prawa insynuacją, że skarżący jest winny popełnienia przestępstwa, tylko nie udało się mu tego udowodnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika R. M. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przez WSA w Gliwicach art.135r ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji. Sąd ten przyjął bowiem, że postępowanie dyscyplinarne na powołanej podstawie wznawia się tylko wówczas, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne oraz że takie przesłanki nie stanowi postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego uwagi na brak podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, gdyż nie przesądza ono o braku winy podejrzanego oraz z uwagi na odrębność odpowiedzialności dyscyplinarnej od ponoszonej przez policjanta odpowiedzialności karnej. W związku z powyższym przypomnieć należy, iż stosownie do art.135 r ust.1 pkt.2 cyt. ustawy postępowania dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym wznawia się, jeżeli zostaną ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które nie były znane w toku postępowania dyscyplinarnego. Postępowania nie wznawia się po upływie terminów przewidzianych w art.135r ust.3 w zw. z ust.2, ust.5 i ust.7. Czynności co do przyczyn wznowienia postępowania przeprowadza się po wznowieniu postępowania ( art.135s ustawy). Z treści art.135r ust.1 pkt.2 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że wznowienie postępowania dyscyplinarnego uzależnione jest od ujawnienia się " okoliczności" a nie " okoliczności faktycznych ". Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zatem oczywiście nieuprawnione. Przy wykładni przepisów dotyczących wznowienia postępowania dyscyplinarnego w Policji nie można wprost posługiwać się pojęciami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Unormowania ustawy o Policji są zbliżone ale nie identyczne z zawartymi w kpa. Inne są nieco przesłanki wznowieniowe, ale przede wszystkim inny jest charakter obu instytucji. Prawomocne orzeczenia dyscyplinarne mogą być w stosunku do policjanta wzruszone wyłącznie w trybie wznowienia postępowania, podczas gdy na gruncie kpa ostateczne decyzje można wyeliminować z obrotu prawnego w różnych trybach określonych w rozdziale 12 i 13 tego kodeksu. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uzależnienie dopuszczalności wznowienia postępowania dyscyplinarnego policjantów od ujawnienia się jedynie nowych okoliczności faktycznych, to tego typu rozwiązania przyjęte zostałyby także w ustawie o Policji. Skoro tego nie uczyniono, to nie można zawężać pojęcia "okoliczności", tak jak to przyjął Sad I instancji, wyłącznie do "nowych okoliczności faktycznych ". W konsekwencji uznać należy, że przez istotną dla sprawy okoliczność, w rozumieniu art.135r ust.1 pkt.2 ustawy o Policji, należy rozumieć każdą taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Przy rozważaniu przesłanek wznowienia postępowania chodzi przy tym jedynie o prawdopodobieństwo wydania orzeczenia co do swej istoty odmiennego od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Badanie rzeczywistych przyczyn wznowienia postępowania jest bowiem możliwe dopiero po wznowieniu postępowania.Ocena taka przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego jest natomiast niedopuszczalna. Dla rozważenia, czy w niniejszej sprawie możliwe jest powoływanie się na omawianą przesłankę wznowieniową istotne znaczenie ma treść podjętych w sprawie R. M. orzeczeń dyscyplinarnych oraz przepisów, na podstawie których zostały one wydane. Kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. z 1998r, Nr 4, poz.14). Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia postępowanie dyscyplinarne wszczyna się między innymi, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa lub wykroczenia (pkt.1) albo czynu, będącego naruszeniem dyscypliny służbowej (pkt.3). Natomiast w myśl § 21 ust.1 przełożony, który wszczął postępowanie dyscyplinarne, zawiesza je do czasu zakończenia postępowania karnego, jeżeli czyn zarzucany policjantowi jest przedmiotem tego postępowania i nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej. Przepisu § 21 ust. 1 nie stosuje się, gdy popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste i uniemożliwia pozostawienie go w służbie. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli czyn zarzucony policjantowi nie stanowił naruszenia dyscypliny służbowej, postępowanie dyscyplinarne podlegało zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania karnego. Odstępstwo od tej zasady było dopuszczalne tylko wówczas, gdy niemożliwe było pozostawienie policjanta w służbie oraz gdy popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste. O oczywistości popełnienia przestępstwa można było przy tym mówić tylko wówczas, jeżeli nienasuwający wątpliwości stan faktyczny sprawy pozwalał na pewne stwierdzenie, że policjant dopuścił się czynu przestępczego zagrożonego karą, a zatem iż ocena konkretnego zdarzenia nie powinna budzić wątpliwości co do ewentualnego wyniku postępowania karnego. Zauważyć ponadto należy, iż zgodnie z art.132 ustawy o Policji policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną niezależnie od odpowiedzialności karnej. Dowodzi to, że postępowanie dyscyplinarne jest niezależne od postępowania karnego tylko wówczas gdy, gdy dany czyn stanowi naruszenie dyscypliny służbowej. Natomiast przyjęta w postępowaniu dyscyplinarnym oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa nie przesądza jeszcze o fakcie popełnienia przez policjanta tego przestępstwa. Ustalenie winy za popełnienie przestępstwa możliwe jest wyłącznie w postępowaniu karnym. Jeżeli więc postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest z uwagi na uzasadnione przypuszczenie popełnienia czynu przestępczego, to ostateczny wynik tego postępowania zależny jest od wyniku postępowania karnego. W sytuacji, gdy postępowanie karne nie doprowadzi do ustalenia winy danego policjanta (taki też skutek bezspornie wywołuje również postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego z uwagi na brak podstaw do wniesienia aktu oskarżenia), to oznacza to, iż policjantowi nie można przypisać popełnienia, które stanowiło podstawę wymierzenia mu kary dyscyplinarnej. Taka sytuacja miała miejsce rozpoznawanej sprawie. R. M. w postępowaniu dyscyplinarnym zarzucono bowiem nie naruszenie dyscypliny służbowej lecz popełnienie czynu o znamionach przestępstwa z art. 228 § 1 Kodeksu karnego. Popełnienia tego przestępstwa skarżącemu jednak nie udowodniono, na co jednoznacznie wskazuje postanowienie o umorzeniu śledztwo wobec braku podstaw do wniesienia aktu oskarżenia. Odmienna ocena tego postanowienia przez Sąd I instancji, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach prawa karnego. Jest to niewątpliwie nowa, istotna dla sprawy okoliczność, o której mowa w art.135r ust.1 pkt.2 ustawy o Policji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.