I OSK 536/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Mirosława Włodarczak – Siuda Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 186/05 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 listopada 2004 r. nr DEiGMSP/5275/MB/04 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. I SA/Wa 186/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 listopada 2004 r. nr DEiGMSP/5275/MB/04 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 maja 2004 roku, odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Powiat Warszawski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa w postaci udziału wynoszącego 0,6311 części w nieruchomości zabudowanej, położonej w Warszawie przy ul. Koszykowej 6a, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 133 w obrębie ewidencyjnym 5-05-07 o powierzchni 843 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 231944, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że z odpisu z księgi wieczystej KW nr 1231944 i wypisu z rejestru gruntów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych na podstawie tytułu prawnego. Brak formalnego przekazania nieruchomości oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w formalnym posiadaniu Powiatu Warszawskiego. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta jest bezsporna i nie wypełnia przesłanek art. 60 powołanej ustawy. Pojęcia "władania" występującego w tym przepisie nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, który określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę pełnej sytuacji prawnej i faktycznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.) gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należała do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Dlatego Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie decyzją z dnia 18 czerwca 1991 r. wygasił prawo zarządu Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch" do przedmiotowej nieruchomości. Następnie w dniu 14 listopada 1991 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przejął od Komisji ds. Likwidacji RSW "Prasa-Książka-Ruch" powyższą nieruchomość. Ponadto Podsekretarz Stanu Urzędu Rady Ministrów w piśmie z dnia 10 czerwca 1991 r. wyraził swoje stanowisko w kwestii przekazania nieruchomości między innymi dla potrzeb Urzędu Rejonowego w Warszawie. Wojewoda Warszawski pismem z dnia 18 grudnia 1992 r. poinformował Szefa Urzędu Rady Ministrów o przeznaczeniu pomieszczeń usytuowanych w budynku przy ulicy Koszykowej na siedzibę Urzędu Rejonowego w Warszawie, a docelowo dla Starostwa. Wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość od 14 listopada 1991 r. pozostawała w gestii Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie, a następnie zgodnie z art. 14 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. - Starostwa Powiatu Warszawskiego. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż nie mogła ona zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Bezspornym jest, że 0,3689 części przedmiotowej nieruchomości przekazano w trwały zarząd Ośrodkowi Studiów Wschodnich Ministerstwa Gospodarki. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania przepisu art. 60 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., ponieważ dotyczy on nabywania mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. w całości przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej, jak i przepisów niniejszej ustawy. Art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. nie może mieć zastosowania z jeszcze jednego powodu. Interpretację zawartego w nim pojęcia "mienie będące we władaniu" należy przeprowadzać nie tylko na podstawie przepisów o posiadaniu zawartych w k.c. lecz także w powiązaniu z aktami prawnymi regulującymi wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem, do którego należą przede wszystkim nieruchomości. Skarb Państwa władał państwowymi nieruchomościami między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Dawało to posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawianie. Natomiast posiadanie zależne mienia Skarbu Państwa, w tym nieruchomości, nie dawało posiadaczowi zależnemu władztwa w zakresie możliwości zarządzania i rozporządzania wynajętym mieniem, wznoszenia na cudzym gruncie budowli, nie prowadziło również do przekształceń własnościowych mienia Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa podnosił, że do władania mieniem konieczna jest podstawa, a jest nią tytuł prawny. Brak jest w aktach sprawy dowodu - aktu prawnego - regulującego wykonywanie przez Urząd Rejonowy władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Pojęcie władania nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania, a Urząd Rejonowy nie wykazał się żadnym tytułem prawnym. Faktyczne dysponowanie mieniem nie może być podstawą do zastosowania art. 60 powołanej ustawy. Przedstawione przez skarżącego dowody w postaci protokołu zdawczo - odbiorczego przekazania przedmiotowej nieruchomości przez Likwidatora RSW "Książka - Prasa - Ruch" oraz pisma Wojewody Warszawskiego do Szefa Urzędu Rady Ministrów nie stanowią tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością. W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi temu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż późniejsze przekazanie części nieruchomości w trwały zarząd wyklucza stwierdzenie nabycia w trybie tego przepisu ułamkowej części mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "władanie" wymienione w powyższym przepisie odnosi się wyłącznie do władania na podstawie określonego tytułu prawnego i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że posiadanie nieruchomości przez Urząd Rejonowy nie wypełnia dyspozycji z art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Urzędu Rejonowego w Warszawie, który przejął tą nieruchomość w dniu 14 listopada 1991 r. od Komisji ds. Likwidacji RSW "Prasa-Książka-Ruch" na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego. Następnie na mocy art. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną-nieruchomość ta znajdowała się w gestii Starostwa Powiatu Warszawskiego. Fakt późniejszego przekazania części nieruchomości w trwały zarząd, w ocenie skarżącego, nie wyklucza możliwości nabycia przez Starostwo Powiatu Warszawskiego mienia Skarbu Państwa w ułamkowej części na podstawie art. 60 ust. 1 omawianej ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku WSA z dnia 11 lutego 2004 r., I SA 148/02, zgodnie z którym nabycie mienia będącego we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej nieprzejmowanej w całości przez jednostkę samorządu terytorialnego, wymaga określenia w decyzji komunalizacyjnej wojewody, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wysokości udziałów we współwłasności w częściach ułamkowych jednostki samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa. Tym samym, za dopuszczalne należy uznać nabycie mienia także w ułamkowej części - na podstawie art. 60 powołanej ustawy. Przytoczony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrot "w całości", w kontekście art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., należy odnosić do przejmowania instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, a nie stwierdzania nabycia mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu stwierdził ponadto, że do władania mieniem w rozumieniu przepisu art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. niezbędny jest akt prawny - regulujący wykonywanie przez Urząd Rejonowy władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest takiego aktu regulującego wykonywanie przez Urząd Rejonowy władztwa nad rzeczą. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają własnej definicji pojęcia "władanie". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2001 r., I SA 2475/99, stwierdził, że jeżeli ustawa sama nie definiuje władania, władanie oznacza tylko stan faktyczny, niezależny od tytułu prawnego, i do określonego w art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutku dochodzi bez względu na okoliczność, że przejmowana instytucja czy państwowa jednostka organizacyjna władała mieniem, do którego tytuł prawny przysługiwał innemu podmiotowi. W ocenie skarżącego wykazane zostało, że rodzaj władztwa wykonywanego przez Urząd Rejonowy, a następnie Starostwo Powiatu Warszawskiego, dawało skarżącemu możliwość samodzielnego korzystania z przedmiotowej nieruchomości i rozporządzania nią. Skarżący wydawał bowiem decyzje o przekazaniu części nieruchomości w trwały zarząd, zawierał umowy najmu i użyczenia pomieszczeń znajdujących się w budynku przy ul. Koszykowej 6a, jak również samodzielnie korzystał z części pomieszczeń znajdujących się w budynku. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając treść tego przepisu, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż z uwagi, że stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości dotyczy jej ułamkowej części w postaci udziału wynoszącego 0,6311 - art. 60 ust. 1 tej ustawy nie może znaleźć zastosowania. W tej mierze zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż podkreślony przez Sąd I instancji w powołanym przepisie zwrot "w całości" dotyczy przejmowanych instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych. Przepis ten zatem nie wyklucza nabycia ułamkowej części mienia Skarbu Państwa. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut postawiony w skardze kasacyjnej odnoszący się do kwestii pojęcia "władania" zawartego w przepisie art. 60 ust. 1 tej ustawy. Skarżący uważa bowiem, iż termin ten oznacza jedynie stan faktyczny i powołuje się na orzeczenie NSA z dnia 4 kwietnia 2001 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż istotnie w początkowym okresie obowiązywania ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pojęcie władania było identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie" w rozumieniu cywilistycznym. Zmiana linii orzecznictwa dokonała się po wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. (III RN 206/01, OSNP 2003/24/585), w którym trafnie przyjęto, że pojęcie "władanie" dotyczyć może tylko takiego "władztwa nad rzeczą, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości państwowej, zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela". Pogląd Sądu Najwyższego przyjął się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zajęły stanowisko, iż faktyczne dysponowanie mieniem, bez tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skoro Urząd Rejonowy nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości a za taki nie może być uważany protokół zdawczo-odbiorczy na mocy którego na mocy którego Kierownik Urzędu Rejonowego przejął nieruchomość od Komisji ds. Likwidacji RSW "Prasa-Książka-Ruch", tym samym prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w sprawie niniejszej art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może mieć zastosowania. Zatem, skoro przepis powyższy nie może mieć z tej przyczyny zastosowania skarga kasacyjna podlega oddaleniu, pomimo iż zarzut odnoszący się do możliwości przejęcia ułamkowej części nieruchomości był uzasadniony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.