I OSK 545/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016r., sygn. akt II SAB/Kr 114/16 w sprawie ze skargi Akademii [...] na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę M. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz na bezczynność Wojewody Małopolskiego w wypłacie ustalonego odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. w K. na przewlekłe prowadzenie przez WojewodęMałopolskiego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz na bezczynność Wojewody Małopolskiego w wypłacie ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca A. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na [...] r. skargę na przewlekłość postępowania, zarzucając organowi wielokrotne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, w związku z ustaleniem lokalizacji linii kolejowej. W skardze opisano szczegółowo podjęte przez organ działania w sprawie. W dniu [...] r. [...] w trybie art. 9z ustawy o transporcie kolejowym wniosło o wypłatę odszkodowania zgodnie z wydaną w sprawie decyzją z dnia [...]. Pomimo upływu miesiąca odszkodowanie nie zostało wypłacone. [...] podniosło, iż odszkodowanie wypłacone winno być przez organ, a nie inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i opisał podejmowane w sprawie czynności. Wskazał także, że decyzją z dnia [...]. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. i o zobowiązaniu P. do wypłaty tej kwoty jednorazowo w ciągu 14 dni od datyostateczności decyzji. W uzasadnieniu wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wskazano, że przedmiotem sprawy jest w istocie rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji, którego przewlekłość postępowania jest skarżona, zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Sąd zaznaczył, że w skardze zaskarżono też bezczynność Wojewody Małopolskiego, ale bezczynność ta - jak wskazuje sama strona skarżąca - miałaby dotyczyć samej wypłaty ustalonego odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji na mocy art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w przedmiotowej sprawie to P. 1 jest podmiotem zobowiązanym do dokonania wypłatyodszkodowania ustalonego przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji odszkodowawczej. W związku z tym wniosek [...] o wypłatę odszkodowania złożonywraz z odwołaniem został niezwłocznie przekazany do P. celem realizacji. Pomimo wniesienia odwołania adresat decyzji posiada uprawnienie do faktycznego uzyskania kwoty ustalonej decyzją organu pierwszej instancji, mimo że wskazana decyzja - wskutek wniesienia odwołania - nie jest jeszcze decyzją ostateczną (i wykonalną). Realizacja obowiązku wypłaty wyżej wskazanej kwoty odszkodowania będzie stanowić specyficzny przejaw wykonania decyzji nieostatecznej, stanowiący wyjątek od zasady, że wykonalne są jedynie decyzje ostateczne. Jeśli zatem przedmiotowa decyzja zostanie utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, będzie można powiedzieć, że obowiązek wypłaty odszkodowania, wynikający z tej decyzji, został już w całości zrealizowany przez zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Jeśli natomiast zobowiązany do wypłaty odszkodowania pozostaje bezczynny wobec wniosku strony o dokonanie wypłaty, względnie wypłaca kwotę odszkodowania w wysokości mniejszej niż ustalona w decyzji, stronie będzie w takich sytuacjach przysługiwać skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.. Czynność wypłaty odszkodowania, będącą realizacją ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 9z ustawy o transporcie kolejowym, należałoby bowiem zakwalifikować do "innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w cytowanym art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Zatem w niniejszej sprawie skierowana wobec Wojewody Małopolskiego skarga na bezczynność tego organu w wypłacie ustalonego odszkodowania nie mogła odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Powołując się na projekt nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633A/II kadencja), która to nowelizacja nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 149 p.p.s.a. oraz na część orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Sąd stwierdził, iż przyjęcie poglądu o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu 2 administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 P.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. W ocenie Sądu również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności, art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Zdaniem Sądu I instancji skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie, w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania wwysokości [...] zł na rzecz A. w K. oraz ozobowiązaniu P. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowaniastanie się ostateczna. Datą wniesienia skargi był dzień [...]r., a zatem skarga ta, z powodów o których mowa wyżej, podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku iprzekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9y ust. 2 w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727) o transporcie kolejowym, zwanej dalej: "u.t.k.", w zw. z art. 35 § 4 k.p.a., jak również w zw. z art. 9 z u.t.k., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy pomimo upływu 3 miesiąca od daty skierowania przez skarżącą wniosku o wypłatę odszkodowania przyznanego skarżącej w ramach postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego ([...]) odszkodowanie nie zostało wypłacone. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] r. oraz ponagleniami z dnia [...] r oraz [...] r. wniosła do MinistraInfrastruktury i Rozwoju zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania.Minister odpowiedział skarżącej po upływie [...] miesięcy, uznając postanowieniem z dnia[...]r. zażalenie za nieuzasadnione, wszelako nie odniósł się on merytorycznie do większości formułowanych przez [...] zarzutów. Skarżąca podniosła,iż pierwszą czynność w sprawie niniejszej Wojewoda Małopolski wykonał dopiero [...]r., co uzasadnia formułowany w skardze wniosek o rażącym przekroczeniu maksymalnego ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższego [...] zwróciła uwagę na okoliczność zlecenia nowego operatu szacunkowego przez Wojewodę Małopolskiego dopiero po upływie dwóch miesięcy od terminu, w jakim postępowanie winno się zakończyć, a nadto [...] tygodni od wysłania uwiadomienia z dnia [...]r. Jednocześnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, godzi się zauważyć, iż rażącym naruszeniem prawa jest także brak przedstawienia stronom, w tym [...], jakiegokolwiek uzasadnienia takowej decyzji, a w szczególności niewzięcia jako podstawy określenia wysokości odszkodowania stanowiącego dowód w sprawie operatu szacunkowego przesłanego przez P., a więc stronę, która w sposób oczywisty (jako wypłacająca odszkodowanie) nie miała w swoim interesie zawyżania wyceny. Skarżąca zwróciła uwagę, iż skoro zgodnie z art. 9y ust. 3 u.t.k. organ ustala wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, dalsza zwłoka w jej wydaniu może spowodować kolejne straty po stronie [...], do których pokrycia będzie obowiązany Skarb Państwa, nie zaś P. W dniu [...] r. [...] w trybie art. 9z u.t.k. wniosła o wypłatę odszkodowania, które pomimo upływu miesiąca nie zostało wypłacone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze 4 jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż powołane w niej podstawy kasacyjne nie dotyczą prawnych podstaw rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżonym wyrokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bowiem oddalił skargę na przewlekłość postępowania wyłącznie dlatego, że została ona wniesiona już po wydaniu decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. W obszernym wywodzie prawnym sąd I instancji, powołując się na przepisy p.p.s.a., a zwłaszcza regulacje zawarte w art. 149 tej ustawy wyraził pogląd, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania i na bezczynność organu może być skuteczne jedynie wówczas, gdy ma miejsce przed rozstrzygnięciem sprawy decyzją przez organ administracji. W żadnej mierze sąd I instancji nie dokonywał oceny, czy postępowanie Wojewody było dotknięte przewlekłością, uznając że ocena taka jest niedopuszczalna z uwagi na zbyt późne (po wydaniu decyzji) wniesienie skargi. W odniesieniu do tej części skargi która dotyczyła bezczynności w wypłacie odszkodowania, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty jest P., a zatem skarga skierowana w powyższym zakresie wobec Wojewody Małopolskiego nie mogła zostać uwzględniona z przyczyn podmiotowych. W skardze kasacyjnej, pomijając rzeczywiste powody oddalenia skargi powołano jako podstawy kasacyjne przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727 ze zm.), zwanej dalej: u.t.k., dotyczące terminu zakończenia postępowania odszkodowawczego. Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, nie dokonując oceny, czy w postępowaniu doszło do przewlekłości gdyż uznał, że samo wydanie decyzji w sprawie pozbawiło stronę skarżącą możliwości skutecznego późniejszego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji zmierzającej do wykazania, że powyższy pogląd sądu I instancji jest nietrafny. Nie przywołano także podstawy kasacyjnej, która mogłaby stanowić skuteczne oparcie dla takiej argumentacji. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny pozostając związanym granicami skargi kasacyjnej nie miał możliwości, by ocenić 5 trafność powyższego poglądu. Nie są usprawiedliwione podstawy kasacyjne opierające się na zarzucie naruszenia przepisów art. 9y ust. 2 w zw. z art. 9o ust. 2 u.t.k., w zw. z art. 35 § 4 k.p.a., gdyż jak wskazano wyżej, niezastosowanie tych przepisów przez sąd I instancji stanowiło rezultat oceny prawnej tego sądu dotyczącej wpływu wydania decyzji na możliwość skutecznego późniejszego wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, która to ocena nie została podważona przez stronę skarżącą kasacyjnie. Należy w tym miejscu wskazać także, że strona skarżąca nie podjęła w skardze kasacyjnej próby podważenia stanowiska sądu I instancji co do tego, że to nie Wojewoda Małopolski pozostaje zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Niezależnie od tego należy podkreślić, że powołany w skardze kasacyjnej art. 9 z u.t.k. obejmuje dwie jednostki redakcyjne niższego rzędu - paragrafy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z tych jednostek dotyczy zarzut kasacyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu. Oznacza to, że jego obowiązkiem jest wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej zawierającej przepis, na którym opiera zarzut kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do rekonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej i domyślania się, którego przepisu zarzut ten dotyczy. Skoro art. 9z u.t.k. składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na którym opiera podstawę kasacyjną, to również i z tego powodu brak możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak określonego zarzutu. Wreszcie podkreślić należy, że art. 151 p.p.s.a jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Skoro w skardze tej nie powołano trafnie innych przepisów, które miałby naruszyć sąd I instancji oddalając skargę, to nie mogło przynieść skutecznego efektu powołanie się przez stronę skarżącą na art. 151 p.p.s.a. będący podstawą oddalenia skargi. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie aft. 184 p.p.s.a.