I OSK 562/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 283/13 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 283/13, oddalił skargę S. C. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Mazowiecki decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę M. M. z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki nr [...] położonej we wsi W. M. w gminie M. M., zajętej pod drogę gminną, oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę M. M. prawa własności działek nr: [...]. Podstawą prawną tej decyzji był art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wedle którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wniosek o odszkodowanie za zajęty grunt złożyli w dniu 13 grudnia 2005 r. Z. C. i S. C., przy czym do Starostwa Powiatowego w M. M. wpłynął on w dniu 25 września 2008r. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] byli oni współwłaścicielami działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1985 r. W dniu 21 grudnia 2010 r. do organu wpłynęło podanie S. C., w którym wnioskował on o przyznanie odszkodowania w całości na swoją rzecz, w związku z zawartą w dniu [...] kwietnia 2009 r. umową notarialną o podział majątku wspólnego dokonany po rozwodzie ich małżeństwa wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] stycznia 1998 r. W § 4 tej umowy S. C. oraz Z. C. dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego S. C. nabył w całości własność niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi W. M., gmina M. M., powiat m., województwo mazowieckie, o pow. 0,1654 ha, złożonej z działek nr [...] oraz wszelkie prawa i roszczenia z tytułu przejęcia na własność przez Gminę M. M. działek nr [...], w tym do odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. M. z dnia [...] czerwca 1995 r. W związku z powyższym organ stwierdził, iż jakkolwiek generalnie odszkodowanie przysługuje osobom, które były właścicielami przejętej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli Z. C. w udziale 1/2 i S. C. w udziale po 1/2 części, to jednak powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że uprawnionymi do realizacji roszczenia odszkodowawczego są także osoby, które nabyły nieruchomość po dniu 31 grudnia 1998 r., uwidaczniając swoje prawa w księdze wieczystej jeszcze przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W tej sprawie wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz S. C. nastąpił w dniu 29 maja 2009 r., tj. przed wydaniem decyzji Wojewody w dniu [...] sierpnia 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ uwzględnił stanowisko S. C. odnośnie przyznania mu odszkodowania. Ustalenie jego wysokości powierzył rzeczoznawcy majątkowemu E. W., która w operacie sporządzonym w dniu 9 listopada 2010 r. oszacowała wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę [...] zł. Następnie pouczył stronę o możliwości składania zastrzeżeń do wyceny oaz o możliwości dokonania jej oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z których ta nie skorzystała. Na tej podstawie oraz na zasadzie art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], ustalił na rzecz S. C. odszkodowanie za działkę nr [...] położoną we wsi W. M. w wysokości [...] zł i odmówił ustalenia odszkodowania za działki nr: [...], a to z powodu spóźnionego złożenia wniosku oraz odmowy stwierdzenia nabycia ich własności przez Gminę M. M. W części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania decyzja ta stała się ostateczna. W pozostałym zakresie została zaskarżona odwołaniem przez S. C. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchylił ją i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena jest niespójna wewnętrznie, niewiarygodna i nie może być przyjęta jako podstawa wydania decyzji odszkodowawczej. Jego zdaniem w rozprawie administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania powinien wziąć udział rzeczoznawca majątkowy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczoznawca majątkowy E. W. sporządziła nowy operat szacunkowy działki nr [...], datowany na 19 września 2011 r., uwzględniający uwagi Wojewody Mazowieckiego zawarte w motywach decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia 29 września 2011 r. zawiadomiono strony i rzeczoznawcę majątkowego o terminie rozprawy administracyjnej oraz możliwości złożenia przed rozprawą ewentualnych uwag i wniosków do operatu, z czego nie skorzystano. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2011 r. S. C. i jego pełnomocnik – R. D. nie zgodzili się z wartością przedmiotowej działki, określoną w operacie szacunkowym, twierdząc iż jest ona zaniżona. Odpowiadając na ich zarzuty rzeczoznawca majątkowy E. W. wyjaśniła, że nie było potrzeby zastosowania do wyceny współczynnika korygującego (od 0.9 do 1.1). Stwierdziła, że w ostatnich 2 latach ceny działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtowały się od 50 do 155 zł za 1 m2, a przyjęta wartość 34 zł/m2 wynika z przeznaczenia przedmiotowej działki pod drogę i jej nietypowego kształtu. Na tej podstawie Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], powołując się na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną na wstępie nieruchomość. Od w/w decyzji odwołał się S. C., a Wojewoda Mazowiecki utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących głównie operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. złożonym w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji wyjaśniła, że wyceniana nieruchomość przed dniem wydania decyzji była przeznaczona pod drogę publiczną i wywłaszczona została (przejęta z mocy prawa) również pod drogę, co nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Stosownie do brzmienia przepisu art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, co skutkowało (wobec niemiarodajności rynku nieruchomości drogowych) wyceną w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W świetle przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz tych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, organ ten za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), poprzez błędne zdefiniowanie zwrotu "aktualny sposób użytkowania". Zarzut dotyczący braku jasnego i precyzyjnego wskazania, jakie cechy posiadają nieruchomości wykorzystane do analizy lokalnego rynku nieruchomości jako nieruchomości porównywalne, określenia cech nieruchomości wpływających na poziom cen, w jego ocenie nie znajduje potwierdzenia w treści operatu szacunkowego. Wobec niemiarodajności rynku nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy wycenę przedmiotowej działki słusznie oparła na dostępnych informacjach o transakcjach działek z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych. W tym celu przebadała rynek nieruchomości miejscowości W. M. jako najbardziej zbliżony do lokalizacji wycenianej działki, a badaniem objęła ceny transakcyjne gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (str. 9 operatu). Z danych na str. 10 operatu szacunkowego wynika, że analizę porównawczą dla tych nieruchomości przeprowadziła wyłącznie na zbiorze cech rynkowych, które wyodrębniła po przeanalizowaniu preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych Tymi cechami są: sąsiedztwo, infrastruktura, kształt działki oraz powierzchnia działki. Następnie scharakteryzowała każdą z cech oraz w tabeli na stronie 12 podała wagi każdej cechy w całości ceny rynkowej. Odwołując się do zarzutu dotyczącego lakonicznego opisu stanu nieruchomości porównywalnych, organ zauważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11, zawarł tezę, "że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan oraz inne cechy. Nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n." Opis nieruchomości porównawczych zawarty na str. 11 operatu szacunkowego z dnia 19 września 2011 r., uzupełniony w dniu 8 listopada 2011 r., jest zdaniem organu należyty, bowiem zawiera informacje o powierzchni, przeznaczeniu, stanie każdej z nieruchomości przyjętych do porównań oraz zawiera opis innych cech. Odnosząc się do kolejnego zarzutu - braku uwzględnienia cen transakcyjnych występujących na lokalnym rynku nieruchomości na datę jak najbliższą dacie wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2012r. - organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy na str. 9 operatu szacunkowego podała, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających wycenę nie odnotowano żadnej transakcji z uwagi na długi okres spływu aktów notarialnych do Starostwa Powiatowego. Czas monitorowania rynku określiła na 2 lata wstecz od daty wyceny (2009-2011). Znaczny upływ czasu pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego, a datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania spowodowany był koniecznością przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku z zarzutami dotychczasowego właściciela nieruchomości odnośnie operatu szacunkowego, a także wynikał z przyczyn niezależnych od organu, tj. był spowodowany z wnioskami: S. C. z dnia 20 grudnia 2011 r. o wstrzymanie korespondencji do dnia 6 lutego 2012 r. w związku z pobytem w szpitalu, R. D. - pełnomocnika S. C. - z dnia 5 marca 2012 r. o wydłużenie terminu o kolejne 14 dni na ustosunkowanie się do sprawy i wypowiedzenie ostatniego słowa. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia przez rzeczoznawcę majątkowego obszaru rynku do rynku lokalnego, pomimo że ustawodawca dopuszcza badanie również innych rynków, organ podniósł, iż przepisy prawa nie przewidują przy określaniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z całego obszaru województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego (co potwierdza orzecznictwo sądowe). Za takim stanowiskiem przemawia też brzmienie § 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, który dopuszcza przy określeniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W sprawie przepis ten nie ma zdaniem organu zastosowania, ponieważ występuje lokalny rynek nieruchomości podobnych do wycenianej, co wynika z ustaleń przedstawionych w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2011 r. Brzmienie przepisu § 26 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nie uległo zmianie po nowelizacji obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zastosowano prawidłowe podejście i metodę do określenia wartości nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy ujawnia wymagane przepisami prawa elementy treści, nie jest niejasny, nie zawiera pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. C. zarzucając jej m.in.: ograniczenie przez rzeczoznawcę majątkowego obszaru rynku nieruchomości do rynku lokalnego, pomimo że ustawodawca od dnia 26 sierpnia 2011 r. dopuszcza badanie również innych rynków, brak uwzględnienia cen transakcyjnych występujących na lokalnym rynku nieruchomości na datę jak najbliższą dacie wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2012 r., brak dokonania oceny czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości, lakoniczność oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 19 września 2011 r., jak i brak oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy i niewskazanie przez Organ Odwoławczy przyczyny zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu niedotrzymania terminu załatwienia sprawy (tj. do dnia 31 października 2012 r.) wyjaśnił, że przyczyną zwłoki była duża liczba (1386) spraw prowadzonych z urzędu w 2012 r. przez ten organ, o czym skarżący został poinformowany i przeproszony za zwłokę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podzielił bowiem stanowisko organów odnośnie oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę E. W. (stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie) wynika, że wycenę gruntu przeprowadzono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. W operacie tym biegła rzeczoznawca podała, że w wyniku analizy rynku lokalnego stwierdziła, iż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi (w latach 2009-2011) na terenie powiatu M. M. był niewielki, a ceny kształtowały się w przedziale 12-50 zł/m2 w gminie M. M., 8 zł/m2 w gminie S., 22-25 zł/m2 w gminie L. (łącznie 11 transakcji). W ostatnich 3 miesiącach poprzedzających wycenę nie odnotowano żadnej transakcji z uwagi na długi czas spływu aktów notarialnych do Starostwa Powiatowego. Ponieważ na terenie powiatu M. M. w ciągu ostatnich 2 lat nie było odpowiedniej liczby transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości drogowych, dlatego rzeczoznawca swoją wycenę oparła na dostępnych informacjach o działkach z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami na terenie W. M., jako najbardziej zbliżonych pod względem lokalizacji do wycenianej działki. Spośród transakcji ujętych w załączniku nr 2 do operatu wybrano 3 podobne do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia (pod zabudowę mieszkaniową z usługami) lokalizacji na terenie W. M. (dostępu do autobusów, sklepów, szkoły) stanu urządzenia dróg dojazdowych (drogi asfaltowe). W wyniku obliczeń w oparciu o powyższe dane ustalono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, tj. 34 zł/m2. Jest to kwota niższa od cen transakcyjnych, jakie można uzyskać za działki budowlane w W. M. (od 153 zł/m2 do 55 zł/m2), jednak wynika to zdaniem rzeczoznawcy z kształtu ocenianej nieruchomości, która jest bardzo wąskim, nieregularnym pasem gruntu o zmiennej szerokości, niemogącej stanowić samodzielnego bytu gospodarczego. Jednocześnie rzeczoznawca w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. wyjaśniła organowi prowadzącemu postępowanie w pierwszej instancji, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod drogę publiczną i przejęta została na ten sam cel, co spowodowało, że nie nastąpił wzrost jej wartości i jej wartość należało ustalić według aktualnego sposobu użytkowania. Jednak wobec niemiarodajności rynku nieruchomości drogowych wycenę oparto o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, wobec czego zarzut skargi o naruszeniu § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak oceny czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości uznał Sąd meriti za niezasadny. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący lakoniczności oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego przez organ oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, ponieważ opis nieruchomości porównawczych zawarty na stronie 11 operatu z dnia 19 września 2011 r., uzupełniony w dniu 8 listopada 2011 r., jest właściwy, zawiera bowiem informację o powierzchni, jej opis oraz pozostałe istotne cechy. Inne dane identyfikacyjne nie są potrzebne, bo ich ujawnienie wkraczałoby w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (p. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11). Zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia cen transakcyjnych występujących na lokalnym rynku nieruchomości na datę jak najbliższą dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej też nie może się zdaniem Sądu ostać. Rzeczoznawca na stronie 9 operatu wyjaśniła bowiem, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających wycenę nie odnotowano na badanym rynku żadnych transakcji, dlatego też czas monitorowania rynku określiła na lata 2009-2011. Również zarzut ograniczenia się biegłej do badania rynku lokalnego, chociaż ustawodawca od dnia 26 sierpnia 2011 r. dopuszcza badanie innych rynków, też nie znalazł akceptacji Sądu I instancji. Z treści § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wynika, że rzeczoznawca powinien przede wszystkim badać rynek lokalny, a wyjść poza ten rynek może i powinien dopiero wówczas, jeżeli nieruchomości, którą ocenia ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie może porównać z innymi na lokalnym rynku, bo nie są przedmiotem obrotu na tym terenie. W tej sprawie występuje lokalny rynek nieruchomości podobnych do wycenianej, co wynika wprost z operatu szacunkowego z dnia 19 września 2011 r. Natomiast ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie przedstawiono w uzasadnieniach decyzji obu instancji; organy uznały, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zastosowano prawidłowe podejście i metodę w celu określenia wartości nieruchomości. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został podpisany i sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera elementy wymagane przez prawo, nie ma w nim niejasności, pomyłek, czy też braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu meriti organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. C., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) art. 4 pkt 17 w zw. z art. 134 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez brak uwzględnienia cen transakcyjnych występujących na lokalnym rynku nieruchomości na datę jak najbliższą dacie wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2012r.; 4) § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ograniczenie przez rzeczoznawcę majątkowego obszaru rynku nieruchomości do rynku lokalnego, pomimo że ustawodawca od dnia 26 sierpnia 2011 r. dopuszcza badanie również innych rynków; 5) § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 134 ust. 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak dokonania oceny czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości; 6) art. 80 K.p.a., poprzez lakoniczność oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 19 września 2011 r., jak i brak oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że autorka operatu szacunkowego przedstawiając opis nieruchomości wykorzystanych w tymże operacie szacunkowym ograniczyła się do dwóch elementów: a) ceny za 1 m2 gruntu oraz b) powierzchni działki. W tym drugim przypadku, rozpiętość powierzchni działek jest znaczna i waha się od 229 m2 do 1.457 m2, choć powierzchnia nieruchomości objętej kwestionowanym operatem szacunkowym wynosi 835 m2. Zdaniem strony skarżącej, brak pozostałych ustawowych elementów opisu nieruchomości podobnej powoduje, iż kwestionowany operat szacunkowy wymyka się spod kontroli. Dyskusyjna jest kwestia zamieszczenia opisu nieruchomości zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś charakteryzując otoczenie spornej nieruchomości we wszystkich opisanych na s. 11 operatu szacunkowego obiektach w W. M. poprzez zwrot: "przeciętna odległość do sklepów i szkoły", nie wyjaśniono co oznacza "przeciętna odległość", jak i o jaki rodzaj sklepów i szkół (podstawowe, gimnazjum, itp.) chodzi. W operacie szacunkowym brak jest odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną doszło do zwiększenia jej wartości, zaś wywód E. W. w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. jest, zdaniem strony skarżącej, oparty na błędnej wykładni zwrotu "aktualny sposób użytkowania". Otóż według rzeczoznawcy majątkowego istnieje znak równości pomiędzy zwrotem "aktualny sposób użytkowania" a przyjęciem, że przed wydaniem decyzji nieruchomość - działka ew. nr [...] - była przeznaczona pod drogę publiczną i wywłaszczona została również pod drogę, co nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie szacunkowym określić: wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (np. rolnego, mieszkaniowego, usługowego) jako podstawową wartość wymienioną w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w sprawie o "aktualnym sposobie użytkowania" świadczy teren sąsiedni - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami według planu zagospodarowania przestrzennego W. M.), oraz wartość rynkową według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (w tym wypadku przeznaczenia "drogowego"). Tylko określając te dwie wymienione powyżej wartości, tj. wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania oraz wartość rynkową według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia będzie można wiarygodnie stwierdzić, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie skutkuje zwiększeniem wartości nieruchomości. Tych okoliczności nie miały na uwadze ani organy ani Sąd orzekający, dlatego w opinii autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż eksponowane w niej podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę naruszenia prawa materialnego, chociaż nie wszystkie zakwestionowane przepisy należą do tej kategorii. Nadto jako jeden z naruszonych wskazano przepis art. 80 K.p.a., który reguluje sposób dokonywania oceny wiarygodności dowodów przez organ administracyjny. Zatem nie jest to przepis stosowany przez sądy administracyjne, podczas gdy skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku takiego sądu. Bez powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia przepisu P.p.s.a. nie może on być zatem rozpoznany. Trzeba też w tym miejscu podkreślić, że skoro skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutów w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, to tym samym przyznaje poprawność procedowania przed Sądem I instancji, jak też trafność dokonanych przezeń ustaleń faktycznych. Co też przemawia za oddaleniem zarzutu wadliwej oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, gdyby odnieść go do Sądu meriti. Te ustalenia są więc prawomocne i przesądzone, stąd ocena zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej mogła nastąpić tylko na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego. Skarżący domaga się odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wedle jego brzmienia nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 tej ustawy), która ma charakter deklaratoryjny. Po myśli jej art. 73 ust. 4 odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczonych nieruchomości przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak głosi art. 73 ust. 5 tej ustawy podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Zatem szacunek wartości winien przede wszystkim doprowadzić do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, nadto przestrzegając założenia uregulowane w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Tak też postąpiono w tej sprawie, w której wartość nieruchomości przejętej pod drogę ustalono wedle operatu E. W. uwzględniającego te zasady. Został on przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Nadto biegła ustosunkowała się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody, wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny. Organy orzekające dysponowały więc obszernym materiałem dowodowym, który trafnie oceniły. W konsekwencji tego nie miały wątpliwości co do przydatności tego operatu w sprawie. Nie miał ich też Sąd I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia reguł postępowania dowodowego, jak też oceny wiarygodności dowodów, a końcowo nietrafności ustaleń faktycznych. To stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje. Trzeba wszak dostrzec, że tyko wówczas, gdy operat nie spełnia określonych wymogów, organ ma obowiązek uzyskania kolejnego. Operat ma charakter opinii biegłego, stąd podlega ocenie organu, ale tylko wówczas gdy zawiera on istotne błędy, może zostać zdyskwalifikowany jako dowód w sprawie. Zatem w wyżej opisanej sytuacji, nadto w której strona – zwłaszcza mimo stosownych pouczeń - nie przedstawiła oceny prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, będącej wyłącznym dowodem pozwalającym na podważenie wartości operatu (art. 157 ust. 1 i 1a cytowanej ustawy), zgromadzony materiał pozwalał na zaakceptowanie ustalonej wartości odszkodowania. Wobec powyższego wysokość odszkodowania została w sprawie ustalona poprawnie, bo przez uprawnionego rzeczoznawcę, która uwzględniła wszystkie wymienione wyżej reguły, w konsekwencji czego odszkodowanie to odpowiada wartości prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nietrafny jest zarzut obrania niewłaściwego podejścia i metody szacunku, a co za tym idzie nieprawidłowego zastosowania przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Przepisy te regulują sposób dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i konkretyzują zawarte tamże reguły ogólne. Trzeba wskazać, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy tego aktu po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem zmieniającym Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), gdyż weszło ono w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r., a nie zawierało przepisów intertemporalnych, stąd zaczęło obowiązywać również w sprawach będących wówczas w toku. Nadto zarówno ostateczny operat, jak i decyzje, zostały wydane po tej dacie. Jak się wydaje nie miał tego faktu na uwadze Sąd Wojewódzki, wszak mimo tego ostatecznie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przepisy § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia w obecnym brzmieniu generalnie odpowiadają poprzedniemu brzmieniu § 36 ust. 5. W obu regulacjach zasadą jest ustalenie wartości rynkowej, a pierwszeństwo ma podejście porównawcze, które obecnie wykorzystuje dane transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego (dopiero gdy są niewystarczające stosuje się podejście kosztowe). W tym podejściu przede wszystkim stosuje się metodę porównania parami. Wszak przepis § 36 ust. 4 przewiduje w wypadku przejęcia nieruchomości przeznaczonej pod drogę, określenie wartości rynkowej przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że jest możliwe uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten odnosi się do stanu niniejszej sprawy i, jako mający charakter przepisu szczególnego, ma pierwszeństwo przed regułą ogólną (nota bene szczególnym jest jeszcze bardziej § 26, który wszak nie miał tu zastosowania, bo nie odnosi się do przedmiotowej nieruchomości).Jak wyjaśniła biegła cen transakcyjnych nie udało się ustalić, i to jest okoliczność prawdopodobna i niepodważona przez stronę. W poprzednim stanie prawnym skutkowało to ustaleniem wartości z uwzględnieniem cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (pkt 2 ust. 1 § 36), co odpowiada obecnej regulacji. Biegła tę dyrektywę uwzględniała i choć przylegają do spornej nieruchomości działki budowlane, odpowiednio skorygowała ich wartość odnosząc ją do specyfiki działki skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji czego nie doszło do naruszenia § 36 ust. 1 i 2, bo cen transakcyjnych należało poszukiwać na rynku lokalnym i regionalnym, jak też § 36 ust. 3, bo wartość nieruchomości nie uległa zmianie skoro poprzednio (przed przejęciem) też była wykorzystywana w taki sam sposób, poza tym droga ma mniejszą wartość niż działka budowlana. Nie uchybiono także przepisom art. 4 pkt 16 i 17 w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż prawidłowo wyłożono ujęte w nich pojęcia nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości dla potrzeb tej sprawy. Ocena wartości spornej nieruchomości poprzez uwzględnienie wartości nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych była więc prawidłowa zarówno w świetle przepisów prawa, jak i w świetle ustalonych faktów, czego skarga kasacyjna nie zdołała skutecznie podważyć. Konstatacja ta uzasadniała oddalenie skargi kasacyjnej. Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a.