I OSK 581/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 348/05 w sprawie ze skargi J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J. i A. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania J. B., M. W., B. J., A. M., D. R., A. A. i J. A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] NR [...] orzekającą, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działek nr 3513, 3514, 3517, położonych w [...] przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 czerwca 2002 r. nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r., w związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J. A., A. A., J. B., A. M., B. J., M. W., D. R. – współużytkowników wieczystych nieruchomości nowo powstałej działki nr 3514/3, stanowiącej własność Skarbu Państwa, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2002 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż w decyzji tej brak jest informacji dotyczących zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędnych do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji wskazał, iż Wojewoda ponownie badając sprawę powinien wziąć pod uwagę fakt zbycia nowo powstałej działki nr 3514/5 na rzecz osoby trzeciej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] [...] orzekł, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na fakt, iż wywołała nieodwracalne skutki prawne przez to, że została zbyta na rzecz osób trzecich, nie można stwierdzić jej nieważności. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli J. A., A. A., J. B., A. M., B. J., M. W., D. R.. Wnieśli o uchylenie tej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., NR 30, poz. 127 dalej; ustawa o gospodarce gruntami) – podział nieruchomości mógł nastąpić, jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż ocena decyzji podziałowej musi być dokonywana w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydając dnia 6 stycznia 1993 r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału, nie wziął pod uwagę zgodności podziału z planem miejscowym, gdyż decyzja ta została wydana na podstawie opinii Burmistrza Miasta [...] o zgodności projektu podziału z materiałami do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego należy stwierdzić, iż decyzja z dnia 6 stycznia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, co oznacza, iż jest ona obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującą stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ podniósł, że decyzja z dnia 6 stycznia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość po podziale została zbyta na rzecz osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 156 § 2 kpa – wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych powoduje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych polega na tym, iż wskutek zbycia powstałych w wyniku podziału działek na rzecz osób trzecich nie jest możliwy powrót do stanu prawnego sprzed podziału. Odnosząc się do zarzutu skarżących o braku zastosowania art. 156 § 1 kpa w przypadku stwierdzenia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ stwierdził, iż nie jest on zasadny, gdyż z powołanego przepisu wynika, że zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku każdej wadliwości prawnej określonej w art. 156 § 1 kpa. Dlatego zdaniem organu II instancji Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 2 kpa miał obowiązek ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J., A. M. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja z dnia 6 stycznia 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślili, że nieruchomość małżonków Nowakowskich nie została zabudowana, ani zagospodarowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie uwzględnia ich słusznego interesu, gdyż w sytuacji wybudowania ogrodzenia na sąsiedniej posesji będą mieli przejście do budynku o szerokości 60 cm. Taka szerokość przejścia uniemożliwi dojazd karetki pogotowia, wozu strażackiego i uniemożliwi normalne korzystanie z budynku przez ich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 15 lipca 2003 r. zmarła uczestniczka postępowania M. A.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie I NS 169/05 spadek po niej nabyli małżonek J. A. (skarżący) i syn P. A. po ½ części spadku każdy z nich. P. A. wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 348/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J. i A. M. kwoty po 30 zł dla każdego/każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż to zostało podniesione w jej uzasadnieniu. Sąd badając legalność decyzji organu administracji ocenia jej zgodność z prawem pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, jak również bada czy rozstrzygnięcie organu znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Sąd ocenia bowiem decyzję na podstawie akt nadesłanych przez organ. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać m. in. uzasadnienie prawne i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się opierał. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że decyzja z dnia 6 stycznia 1993 r. wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] obarczona jest wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem organ ten wydając decyzję rażąco naruszył art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie opinii Burmistrza Miasta [...] o zgodności projektu podziału z materiałami do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże analiza akt administracyjnych nie pozwala sądowi na ustalenie na jakiej podstawie organy administracji uznały, że decyzja z dnia 6 stycznia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarówno z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wynika, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość po podziale została zbyta na rzecz osób trzecich. Jednakże nie wynika to z dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. Akta administracyjne sprawy nie zawierają umów przenoszących własność nieruchomości lub aktów ustanawiających na nieruchomości inne prawa np. prawo użytkowania wieczystego (grunt w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił własność Skarbu Państwa). Nie wiadomo, czy, kiedy i w jakiej formie nastąpił obrót prawny, co do poszczególnych działek (przedmiotem decyzji podziałowej były trzy działki, z których łącznie wydzielono czternaście działek). Jest to o tyle istotne, iż dopuszczalne jest odnoszenie nieodwracalnych skutków prawnych tylko do części decyzji dotkniętej wadami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, odwrócenie, zniesienie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy indywidualnego aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny. Organy nie omówiły tych kwestii w stosunku do poszczególnych nieruchomości ze wskazaniem na dowody zebrane w aktach. W aktach sprawy nie ma tytułów własności poszczególnych działek, brak jest dokumentów, z których wynikałoby w jakiej formie prawnej nastąpił obrót nieruchomościami. Dopiero analiza tych dowodów pozwalałaby na ocenę, czy i w jakim zakresie kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6,7,8,77 § 1, 107 § 3 kpa, co skutkuje uchyleniem decyzji obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik B. S. uczestniczki postępowania sądowego, domagając się: 1) jego uchylenia w części dotyczącej działek o numerach 3513/2 oraz 3514/9 należących do skarżącej i stwierdzenia, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] podlega wykonaniu, 2) przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym 15 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa oraz 240 zł tytułem zastępstwa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podstawach kasacji zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, w szczególności: art. 8 kpa i art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi natomiast wskazano, że przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 2 kpa została spełniona w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji dotyczącej działek należących do skarżącej. W wyniku sprzedaży licytacyjnej skarżąca wraz z mężem A. S. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek: numer 3513/2 o powierzchni 0,0363 ha oraz numer 3514/9 o powierzchni 0,0208 ha położonych w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Księgę Wieczystą numer 36402, a które to działki zostały wyodrębnione na mocy decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r. Dnia 11 stycznia 1997 r. przed notariuszem skarżąca zawarła z mężem A. S. umowę o zniesieniu majątkowej wspólności ustawowej (Repertorium A nr 411/1997) oraz zawarła umowę o podział majątku, na mocy której przysługuje jej wyłączne prawo do działek o numerach 3513/2 i 3514/9. Dnia 30 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. Nr 123, poz. 781) skarżąca złożyła w Urzędzie Rejonowym w [...] wniosek o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego tych działek w prawo własności. Dnia 21 maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych działek w prawo własności. Obecnie skarżąca figuruje w Księdze Wieczystej o numerze 36402 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] jako właściciel działek o numerach: 3513/2 i 3514/9. Przejęcie przez skarżącą na własność tych działek uzasadnia uznanie, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 stycznia 1993 r., a w związku z tym obie decyzje uchylone wyrokiem Sądu z dnia 21 października 2005 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 2 kpa, co powinno skutkować utrzymaniem zaskarżonych decyzji w mocy w stosunku do działek, których właścicielem stała się skarżąca. Byłoby niesłusznym i sprzecznym z art. 8 kpa, gdyby działająca w dobrej wierze skarżąca miała ponosić konsekwencje błędnych działań organów administracji publicznej. W tej sytuacji, mimo iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, powinny one zostać utrzymane w mocy przynajmniej w zakresie dotyczącym działek, które nabyła skarżąca. Do skargi kasacyjnej załączono dokumenty potwierdzające fakt nabycia powyższych działek przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 kpa i art. 156 § 2 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący winien jednakże wskazać właściwy przepis p.p.s.a., który jego zdaniem został naruszony przez Sąd I instancji i wyjaśnić jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Sąd ten nie stosuje tych przepisów. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują bowiem postępowanie przed organami administracji publicznej, do których należy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Wojewoda. Taki zarzut mógł być wyłącznie zawarty w skardze na zakwestionowane decyzje. Natomiast skarga kasacyjna musi zawierać zarzuty przeciwko wyrokowi (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSAiWSA nr 1/2004 poz. 12, wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., OSK 719/04, opubl. Legalis ). Odnosi się to w szczególności do zarzutu naruszenia przepisu art. 8 kpa, gdyż wady decyzji wymienione w art. 156 pkt 1-6 kpa mają charakter materialnoprawny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej raczej wynika zarzut, że Sąd zamiast oddalić skargę w części dotyczącej skarżącej uwzględnił ją jakkolwiek stała się ona właścicielką nieruchomości, na co przedstawiła stosowne dowody. Zarzut taki jednakże powinien być wyrażony jasno bez pozostawiania go w sferze domysłów. Należy mieć na względzie w związku z tym, iż z treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, że akta sprawy obejmują akta przekazane przez organy administracji oraz akta sądowe. Sądy administracyjne nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w pełnym zakresie, gdyż z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt nabycia powyższych działek, co oznacza, iż organy rozstrzygające w sprawie okoliczności tej nie dowiodły. Przedłożenie przez skarżącą dopiero w skardze kasacyjnej kopii dokumentów potwierdzających nabycie przez nią działek o numerach 3513/2 i 3514/9 pozostać musi zatem bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż jak wyżej wskazano, okoliczności te powinny zostać udowodnione w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wzięła w niej udziału. Sąd I instancji natomiast kontrolując legalność zaskarżonej decyzji orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie jest uprawniony do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego jaka zaszła po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast w sytuacji gdy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, sprawa powraca do administracyjnego toku instancji i organy administracji ponownie rozpoznające sprawę obowiązane są uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego jakie zaszły w sprawie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu skargi. Sąd ten oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.