I OSK 583/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 97/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 97/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że we wniesionej w dniu 12 września 2017 r. skardze K. K. jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "PwKAS"). Skarżący podał, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w 1997 r. i do lutego 2017 r. pełnił ją w Izbie Celnej w [...] na różnych stanowiskach, ostatnio na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu rachmistrza celnego. W maju 2017 r. organ nie przedstawił skarżącemu propozycji służby, a jedynie propozycję zatrudnienia. Skarżący podał, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym został zmuszony do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia mu nowych warunków służby. W ocenie skarżącego, na właściwym organie administracji skarbowej ciążył bowiem obowiązek złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, a nie nowych warunków zatrudnienia na stanowisku pracownika korpusu cywilnego. Skarżący w niezłożeniu propozycji nowych warunków pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. upatruje zatem bezczynności właściwego organu administracji skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Sąd wskazał, że z przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS wynika, iż w granicach ustawowego upoważnienia mieści się również niewykonanie kompetencji z art. 165 ust. 7, to znaczy niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że jeżeli pracownicy lub funkcjonariusze nie otrzymają w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7, to ich stosunki pracy lub stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższy skutek ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego nie dotknął skarżącego, gdyż w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymał on pisemną propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Skarżący domaga się jednak od organu złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie stanowi decyzji lub postanowienia. Nie jest również możliwa ocena zarzutu "przewlekłości postępowania", gdyż po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, po drugie zaś skutek wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpił już z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ponadto rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest natomiast zdaniem Sądu swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, że skoro czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi ona zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie. Ponadto Sąd stwierdził, że na podstawie art. 171 ust. 1 PwKAS wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji nowych warunków zatrudnienia jego stosunek służbowy uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek pracy. Sąd administracyjny nie jest natomiast upoważniony do wzruszenia powyższego następującego z mocy prawa przekształcenia bez podważenia legalności przepisu ustawowego będącego jego podstawą. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K.K., domagając się jego uchylenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby Administracyjnej Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby skarżącemu w Służbie Celno Skarbowej; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność); b) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; c) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; e) naruszeni art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna. Wskazać na wstępie należy, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 19 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu funkcjonariuszowi propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Następnie pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do złożenia propozycji służby, zaś w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w przedmiocie złożenia propozycji służby. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji służby podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z tych też przyczyn zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.