I OSK 60/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem 31 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 1386/14) odrzucił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [....], w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego (pkt I) oraz zwrócił skarżącej wpis sądowy, uiszczony w związku ze złożeniem ww. pisma procesowego (pkt II). Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W podaniu z dnia [...] lutego 2014 r. H. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o ustalenie odszkodowania za wartość nasadzeń, urządzeń i obiektów na działce nr [...] położonej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego [...] w R. Wskutek bowiem decyzji tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia [...] etap I, budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" rodzinny ogród działkowy przestał funkcjonować. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia żądanego odszkodowania ustalając, że w okolicznościach sprawy nie miała miejsce likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). Na dzień, w którym decyzja z dnia[...] maja 2011 r. stała się ostateczna, Polskiemu Związkowi Działkowców nie przysługiwały bowiem żadne prawa do przedmiotowego terenu, które zostałyby zbyte lub wygaszone i z tego powodu brak było podstaw do ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnie zastosowano przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zamiast ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy - wydaną m. in. na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) - decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta R., Gminie Miastu R. nie przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi od orzeczenia Wojewody P., wydanego na skutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Sąd Wojewódzki wskazywał, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie sytuacja taka - zdaniem Sądu - wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, aby Prezydent Miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Gminy, której jest organem wykonawczym, zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Gmina Miasto R., w skardze kasacyjnej złożonej na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzuciła mu naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec; - przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa) w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I Instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto R. jako stronę postępowania o odszkodowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto R.dowodziła istnienia przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody P. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując ich oceny, Naczelny Sąd Administracyjny, pragnie podkreślić, iż orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu ww. skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W związku z powyższym, podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto art. 18 ust. 1h w zw. art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należało uznać za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.