II SA/Rz 1386/14

z dnia 31 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W podaniu z dnia 5 lutego 2014 r. H. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie odszkodowania za wartość nasadzeń, urządzeń i obiektów na działce nr 21 położonej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego "[...]" w [...]. Wskutek bowiem decyzji tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Al. [...] z ul. [...], etap I, budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" rodzinny ogród działkowy przestał funkcjonować. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia żądanego odszkodowania ustalając, że w okolicznościach sprawy nie miała miejsce likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). Na dzień ostateczności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. l.dz. [...], Polskiemu Związkowi Działkowców nie przysługiwały żadne prawa do przedmiotowego terenu, które zostałyby zbyte lub wygaszone. Brak przeto było podstaw do ustalenia odszkodowania. Wskutek uwzględnienia odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnie zastosowano przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r., zamiast ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...], kwestionując stanowisko Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32). W okolicznościach niniejszej sprawy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta [...], natomiast Gmina [...] wniosła skargę na odwoławcze rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Badając zatem dopuszczalność skargi ocenić należy prawną możliwość akceptacji takiego układu procesowego, w którym organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie ta Gmina wnosi skargę w tej samej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że decyzję z dnia [...] maja 2011 r. 11 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał Prezydent Miasta [...], stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). W myśl zaś art. 12 ust. 4a cyt. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejętej na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tak poprzednio – w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., jak i obecnie – po obowiązującej od dnia 19 stycznia 2014 r. nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zamieszczone są regulacje dotyczące wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach likwidowanego rodzinnego ogrodu działkowego, tyle że aktualnie w art. 18 ust. 1h rozstrzygnięto wątpliwości, w jakim trybie powinno to następować. Przesądzono, że obowiązki te ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie naukowym zasadniczo wyklucza się dopuszczalność opisanej konfiguracji procesowej. Podkreśla się przy tym szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa", to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. I OSK 557/07, postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 – wszystkie publikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"; J.P.Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; J.Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Lex 2011; B.Dauter, B. Gruszczyńki, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7). Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 Ppsa, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Prezydent Miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Gminy, której jest organem wykonawczym, zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, skarga Gminy [...] podlega odrzuceniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.