I OSK 602/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1964/06 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi M. T. od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w wysokości 146,60 (sto czterdzieści sześć 40/100) zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1964/06, stwierdził nieważność zaskarżonego przez W. P. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] swym postanowieniem z [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 150a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku W. P. z dnia 18 lipca 2006 r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i wypłatę tego świadczenia oraz do przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. Uzasadnił to tym, że zgodnie z art. 150a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. prawo do takiego zasiłku na zasadach określonych w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2004 r. spełniała warunki do jego nabycia, a wniosek złożyła przed dniem 28 lutego 2006 r. Wniosek W. P. został złożony po upływie tego terminu. Wojewoda M[...] swym postanowieniem z [...] na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. oraz art. 138 § 2 i 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołał się przy tym na to, ze zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organ administracji, który jest niewłaściwy przekazuje podanie do organu właściwego. Nie było więc możliwe orzekanie o braku właściwości bez przekazania postanowieniem wniosku strony do organu właściwego. Wojewoda stwierdził też, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie pod kątem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku i ewentualnie takie rozstrzygniecie zawrzeć w sentencji postanowienia. W. P. w swej skardze do Sądu podniósł swą trudną sytuacje materialną, oraz to, że załatwiano sprawę z naruszeniem przepisów art. 35, art. 7 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku, stwierdził, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż podnosi skarżący. Stosownie do art. 150a ust 1, 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy data 28 lutego 2006 r. jest datą końcową, do której osoba spełniająca przesłanki z § 1 i 2 tego artykułu może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, a termin ten jest terminem prawa materialnego. Termin taki podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W przedmiotowej ustawie nie przewidziano możliwości przywrócenia takiego terminu. Powołując się na poglądy doktryny uznano, że w takim przypadku postępowanie nie może być wszczęte, a jeżeli było to jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Z tego powodu postanowienie organu I instancji o uznaniu się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku skarżącego oraz odmowie przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także narusza prawo postanowienie organu odwoławczego bowiem co prawda uchylono nim postanowienie Starosty [...], jednak w uzasadnieniu zobowiązano organ I instancji do rozpatrzenia wniosku przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku, pomijając okoliczność, że termin ten był terminem prawa materialnego. W skardze kasacyjnej W. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Wojewody [...] rażąco narusza prawo; 2) naruszenie art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezpodstawne wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego; 3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie wszczęte przez Starostę [...] stało się bezprzedmiotowe wskutek przekroczenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego; 4) naruszenie art. 91 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak doręczenia skarżącemu zawiadomienia o posiedzeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie o jego zmianę w całości przez orzeczenie odnośnie przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które to wynagrodzenie nie zostało zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się błędów w zakresie oceny skutków, jakie winien wywrzeć wniosek skarżącego o wypłatę zasiłku przedemerytalnego oraz zażalenie na postanowienie w przedmiocie tego wniosku. Zdaniem składającego skargę kasacyjną wniosek skarżącego powinien podlegać merytorycznej ocenie, a w razie uznania niewłaściwości organu, do którego był skierowany, organ powinien przekazać sprawę do organu właściwego. Stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji spowodowało niemożliwość właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak umorzenia postępowania przez organy administracji stanowi rażące naruszenie prawa. Jednak jako rażące naruszenie prawa w świetle orzecznictwa sądowego nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet wtedy, gdy później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Tylko rażące naruszenie prawa mogło uzasadnić wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, tym samym Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji nie powiadomił właściwie skarżącego o posiedzeniu w dniu 23 stycznia 2007 r., a tym samym pozbawił skarżącego obrony jego praw co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada powyższym wymogom przewidzianym dla tego rodzaju środka zaskarżania. Podstawy kasacyjne zostały błędnie sformułowane, gdyż nie sprecyzowano, czy naruszenie powołanych przepisów skarżący uznaje za naruszenie prawa materialnego, czy też prawa procesowego. W konsekwencji nie wskazano też, czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Jedynie w odniesieniu do czwartego z podniesionych zarzutów, wskazano, i to dopiero w uzasadnieniu, że wymienione naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te nie mogą jednak skutkować odrzuceniem skargi. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Nie może ulegać wątpliwości, iż określony w art. 150a ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) jest terminem prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu zawarta w art. 58 - 60 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego. Nie istniały więc żadne podstawy do orzekania o odmowie przywrócenia terminu, gdyż postępowanie w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co trafnie podniósł Sąd I instancji powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe. Skoro organ odwoławczy uznał, uchylając postanowienie organu I instancji, że należy rozpoznać złożony wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego, to rażąco naruszył prawo nie zauważając, że postępowanie administracyjne od początku było bezprzedmiotowe. W art. 134 § 2 p.p.s.a. sformułowano zakaz reformationis in peius. Jednak w sytuacji, gdy zaskarżony do Sądu akt rażąco narusza prawo zakaz ten nie obowiązuje, na co składający skargę kasacyjna nie zwrócił uwagi. Z tych względów absolutnie nie zasługują na uwzględnienie trzy pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej. Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art 91 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego został w dniu 20 grudnia 2006 r. zawiadomiony o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu 27 grudnia 2007 r. Na rozprawie przed Sądem I instancji reprezentowany był przez substytuta. Stosownie zaś do art. 67 § 5 p.p.s.a. jeżeli ustanowiono w sprawie pełnomocnika, doręczenia należy dokonać temu pełnomocnikowi. W tych warunkach mówienie o pozbawieniu skarżącego prawa obrony jest całkowicie niezasadne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.