I OSK 611/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Wa 2176/07 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na czynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA 2176/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na czynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Helsińska Fundacja Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezgodne z prawem czynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, żądając stwierdzenia naruszenia gwarantowanego każdemu prawa zapoznania się z zawartymi w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, informacjami dotyczącymi osób sprawujących funkcje publiczne. Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63 poz. 425 ze zm.), Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zobowiązany jest do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, informacji dotyczących osób pełniących wskazane w ustawie funkcje publiczne, przy czym udostępnianie tych informacji ma nastąpić nie później, niż po upływie 30 dni od dnia objęcia funkcji publicznej albo wyrażenia zgody na kandydowanie lub objęcie funkcji publicznej na czas jej pełnienia. W ocenie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, powinno to polegać na udostępnieniu kopii wszystkich dokumentów dotyczących wskazanych osób. W odpowiedzi na skargę Prezes instytutu Pamięci Narodowej stwierdził, że niniejsza skarga wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazując, że publikowanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru sprawy indywidualnej, nie jest skierowane do oznaczonego, konkretnego adresata i nie dotyczy obowiązku lub uprawnienia indywidualnie oznaczonego podmiotu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA 2176/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na czynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w przedmiocie udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że mając na uwadze, iż Helsińska Fundacja Praw Człowieka kwestionuje sposób realizacji obowiązku nałożonego na Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej przez art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r., także pod względem terminowości jego realizacji, należy przyjąć, że przedmiotem niniejszej skargi są działania Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej polegające na wykonaniu tego obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącej, działania podejmowane przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w ramach realizacji obowiązku przewidzianego przez art. 23 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, są innymi czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 wskazanej ustawy, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji udostępnianie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, ponieważ czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek Prezesa ma przy tym ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Sąd podkreślił, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi o takim uprawnieniu, co oznacza, iż czynności podejmowanych przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nie można określić jako władcze. W związku z tym Sąd uznał, że ogólny i niewładczy charakter zaskarżonych działań przesądza także o tym, że nie są one decyzją administracyjną, rozumianą jako wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Działania te, zdaniem Sądu, nie są podejmowane również w formie postanowienia, które jest drugą – obok decyzji – procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, różniącą się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że brak władczego charakteru czynności podejmowanych w ramach realizacji ogólnego obowiązku, dyskwalifikuje je jako podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał ponadto, że dla odmowy udostępnienia informacji oraz umorzenia postępowania, ustawodawca przewidział prawną formę decyzji administracyjnej, która podlega kontroli w administracyjnym toku instancji. Od ostatecznej decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej służy bowiem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 27 i 28 powołanej ustawy z dnia 18 października 2008 r. Na marginesie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że domaganie się, aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom, jakie stawia mu skarżąca Fundacja, powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1, art. 2, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niedopuszczalną skargi na naruszenie prawa skarżącej do zapoznania się w Biuletynie Informacji Publicznej z informacjami o zawartości akt organów bezpieczeństwa państwa dotyczących osób sprawujących wybrane funkcje publiczne w wyniku przyjętego przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sposobu publikowania tych informacji, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości realizacji prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uznał, że zaskarżone postanowienie ogranicza zakres kontroli działalności administracji publicznej, bowiem za uprawnienie wynikające z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy przysługujące każdemu, określone w art. 23 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, prawo zapoznania się z treścią dokumentów organów bezpieczeństwa państwa dotyczących osób sprawujących niektóre funkcje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej. Zdaniem skarżącej Fundacji, uprawnienie, o którym mowa, przysługuje każdemu, skarga nie ma więc charakteru wystąpienia ogólnego, ale zachowuje przymiot skargi we własnej sprawie, przy czym wskazano, że wnosząc niniejszą skargę kasacyjną, Helsińska Fundacja Praw Człowieka rzeczywiście miała na celu osiągnięcie znacznie szerszego skutku niż tego, który wynika dla indywidualnej sprawy. W ocenie Fundacji, istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej w określony sposób określonych informacji poprzedzona została czyjąś decyzją – w znaczeniu potocznym, a nie w znaczeniu art. 104 K.p.a., przy czym dokonano tego nie w sposób, na jaki wskazuje Helsińska Fundacja Praw Człowieka. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku uprawomocnienia się zaskarżanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzeczenie to nie zamknie całkowicie drogi sądowej, ponieważ możliwe będzie sięgnięcie do procedury cywilnej, przy czym podkreślono, że sąd cywilny nie może uchylić władczego aktu, bądź czynności podjętej przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie (przez sąd - art. 173 § 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie (przez sąd) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r., sygn. IV CKN 1518/00, publ. OSNC 2001, nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 299/04, niepublikowane). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Przechodząc do rozważań nad zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm. dalej powoływanej jako P.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 P.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż pełnomocnik skarżącego powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Przedmiotem skargi kasacyjnej Helsińska Fundacja Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie uczyniła czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego, to jest art. 1, art. 2, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 w/w ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała przy tym, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest w tym przypadku, jej zdaniem, wykonanie Biuletynu Informacji Publicznej, przy czym podniosła, że w jej ocenie czynność ta wykonana została przez Instytut Pamięci Narodowej z naruszeniem prawa. W istocie więc skarżąca Fundacja kwestionowała prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej przez wymieniony podmiot. Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (...) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W omawianym unormowaniu jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, tzn. prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w/w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego wyżej przepisu, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, jak również jego merytorycznej zawartości, a co zdaje się w istocie kwestionować Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Udostępnianie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek Prezesa ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Podkreślenia przy tym wymaga to, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nie można także określić jako władcze. Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W świetle powyższego uznać należało, że działania Instytutu Pamięci Narodowej polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna. Należy przy tym wskazać, że skoro wnosząca skargę kasacyjną Helsińska Fundacja Praw Człowieka nie znalazła w przedmiotowym Biuletynie poszukiwanych informacji to mogła na podstawie art. 25 i nast. ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (podobnie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), złożyć wniosek o jej udostępnienie, mając zagwarantowany przy tym tryb odwoławczy – art.27 ustawy, łącznie ze skargą do Sądu administracyjnego – art.28 tej ustawy. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji mogłaby być przez nią zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. po uprzednim złożeniu zażalenia na niewydanie decyzji w terminie. Domaganie się zaś tego, aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom jakie skarżąca stawia takiemu Biuletynowi powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - art. 229 pkt 7 k.p.a. Należy przy tym podzielić pogląd Sądu I instancji, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być związana z prawami lub obowiązkami indywidualnie wskazanego podmiotu - skarżącego. W rozpatrywanej sprawie taki związek nie został wykazany. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.