I OSK 616/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 524/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 listopada 2012 r., II SA/Lu 524/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO w Lublinie" lub "Kolegium") z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta Lubartowa odmówił M.K. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powodem podjętego rozstrzygnięcia był brak odpowiedzi strony na wezwanie organu z 13 stycznia 2012 r., który oceniono jako brak zainteresowania strony współpracą z pracownikiem socjalnym, ponieważ niemożliwa była ocena prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego. W odwołaniu od ww. decyzji M.K., powołując się na stan zdrowia oraz stosowaną dietę niskocholesterolową i przeciwcukrzycową wykluczającą korzystanie z żywienia zbiorowego, a mającą uzasadniać przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Podkreślił przy tym, że jest zainteresowany żywieniem indywidualnym, a nie zbiorowym. W piśmie tym wyjaśniono też, że brak odpowiedzi na wezwanie organu spowodowane było faktem, że jako osoba niepełnosprawna intelektualnie strona nie umie czytać i pisać. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. SKO w Lublinie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta Lubartowa niezasadnie skierował do strony wezwanie z [...] stycznia 2012 r., skoro M.K. jest osobą nieumiejącą pisać i czytać. Niezbędnych informacji powinien natomiast dostarczyć organowi wywiad środowiskowy, ewentualnie istniała możliwość zwrócenia się o stosowne wyjaśnienia do Z.G. – opiekuna faktycznego strony, działającego na jego rzecz. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność rozważenia potrzeby zwrócenia się do sądu powszechnego o ustanowienie dla M.K. kuratora, który reprezentowałby go w postępowaniach przed organami administracji publicznej, a to z uwagi na jego niepełnosprawność. W skardze na powyższą decyzję M.K., zgadzając się z kierunkiem podjętego rozstrzygnięcia, zakwestionował jej uzasadnienie. Wskazał, że ustanowienie opiekuna prawnego nie jest konieczne, ponieważ Z.G. należycie wywiązuje się ze swoich obowiązków i jest doskonale zorientowany w diecie skarżącego, robi mu zakupy i pomaga we wszystkich innych czynnościach życia codziennego, spędzając z nim większość czasu. Podniósł zarazem, że z uwagi na ubóstwo i niepełnosprawność intelektualną najdogodniejszą dla niego formą pomocy byłoby przyznanie mu środków finansowych na zakup żywności. W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, choć nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu okazały się zasadne. Sąd podał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc zaś pod uwagę, że wyłącznym powodem odmowy przyznania skarżącemu żądanej przez niego pomocy był brak współdziałania z organem (nie odniesienie się do wezwania z 13 stycznia 2012 r.), słusznie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowano to stanowisko, ponieważ wnioskodawca jako osoba niepiśmienna nie mógł wywiązać się z nałożonego na niego obowiązku. Organ dysponował natomiast aktualnym wywiadem środowiskowym, a dane w nim zawarte były wystarczające do rozpoznania innych wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym o przyznanie pomocy w zakresie dożywiania zakończonych decyzjami z [...] lutego 2012 r. o nr [...] oraz [...]. Niedopuszczalne było przyjęcie przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie rozstrzyganej w tym samym dniu, co inne sprawy strony, dane te nie były wystarczające do rozpatrzenia kolejnego wniosku, a brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie sam w sobie uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Natomiast w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że dane zawarte w wywiadzie środowiskowym są niewystarczające miałby obowiązek dokonać kolejnej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednak z uzasadnienia wydanej w granicach sprawy decyzji Burmistrza Miasta Lubartowa nie wynikało, aby dane zawarte w wywiadzie środowiskowym z 11 stycznia 2012 r. uległy dezaktualizacji. Dlatego też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji. Sąd wojewódzki podzielił także ocenę organu odwoławczego, że pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej zachodziła sprzeczność, ponieważ pomimo wskazania, jako podstawy odmowy przyznania żądanej pomocy braku współdziałania z organem pomocy społecznej, nie oparto tej decyzji na dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej "Ups"). Sąd I instancji za zbyt daleko idące ocenił natomiast stanowisko Kolegium, że opiekun skarżącego – Z.G., działa na niekorzyść skarżącego i konieczne byłoby ustanowienie dla skarżącego przez sąd powszechny kuratora. Przede wszystkim kwestii tej dostatecznie nie wyjaśniono, a ponadto w innych sprawach zakończonych decyzjami z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Kolegium wskazywało organowi I instancji m. in. na możliwość skierowania do Z.G. korespondencji adresowanej do skarżącego. Uchybienie to nie miało jednak, w ocenie sądu a quo, wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku z 29 listopada 2012 r. wniósł pełnomocnik skarżącego, ustanowiony w ramach przyznanego mu prawa pomocy, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także orzeczenia o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwana: "Ppsa") wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy zebranego materiału dowodowego oraz czy rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co miały zostać naruszone przepisy: a) art. 141 § 4 Ppsa przez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tj. polegającej na wadliwym uznaniu, że skarżący nie współpracuje z organem pomocy społecznej, pomimo że organy w niniejszej sprawie przeprowadzały niejednokrotnie wywiad środowiskowy u skarżącego, jak i dysponowały aktualnym wywiadem środowiskowym z 11 stycznia 2012 r., dane w nim zawarte nie uległy dezaktualizacji, a skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność stosowania diety, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości, gdy tymczasem WSA w Lublinie wadliwie przyjął, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez uznanie, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie polegający de facto na tym, że organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu decyzji okoliczności związanych z brakiem współdziałania osoby z organem pomocy społecznej jako przyczyny odmowy wnioskowanego świadczenia pomimo, że wystarczającym byłoby ewentualne skorygowanie w tym zakresie przedmiotowej decyzji przez organ odwoławczy, jak i uzupełnienie na podstawie art. 136 K.p.a. postępowania dowodowego przez zlecenie wypowiedzenia się co do ewentualnej dezaktualizacji bądź nie wywiadu organowi, który wydał decyzję, co w konsekwencji dałoby podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało naruszenie powołanych przepisów i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24, art. 106 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 107. art. 110 ust. 8 Ups w zw. z art. 3, art. 5, i art. 7 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"(Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) przez brak zastosowania w sprawie, pomimo że z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia przewidziane przepisami kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach udzielenia pomocy w oparciu o przepisy powoływanej ustawy dotyczącej rządowego programu dożywiania. W ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłowa kontrola sądowoadministracyjna powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezasadnie zarzucono skarżącemu, że nie współpracuje z organem pomocy społecznej, a ponadto organom znana była jego trudna sytuacja, która od kilku lat nie ulega zmianie. Wszak przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego w styczniu 2012 r., a zebrane wówczas dane stanowiły podstawę faktyczną innych prowadzonych postępowań z zakresu pomocy społecznej. Dokumentem tym dysponował także organ odwoławczy. Tak więc organ ten nie powinien wydać decyzji kasacyjnej, lecz reformatoryjną, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego. Skarżący spełnia bowiem przesłanki do otrzymania żądanej pomocy. Sąd I instancji miał zatem dokonać wadliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy praw amaterialnego naruszono wskutek ich niezastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. 1). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, to zaś, że Kasator nie zgadza się z motywami, którymi kierował się sąd a quo, nie oznacza że uchybiono cyt. przepisowi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12, LEX nr 1374780). Nie jest uzasadniony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie współpracuje z organem pomocy społecznej. Wadliwe powołanie się na tego typu okoliczność było motywem odmowy przyznania M.K. oczekiwanej przez niego pomocy, wadliwość tę dostrzegło SKO w Lublinie i z tego powodu uchylono decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta Lubartowa. Sąd wojewódzki zaś uznał, że decyzja organu odwoławczego było co do zasady trafna i z tej przyczyny oddalił skargę. Zaakcentować wypada, że w skardze do WSA w Lublinie skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podając że nie zgadza się wyłącznie z motywami decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku zakwestionował zasadność powoływania się przez organ odwoławczy na to, że opiekun faktyczny skarżącego – Z.G. – ma działać na niekorzyść strony i uzasadnione byłoby wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienia kuratora dla skarżącego. Tych motywów decyzji odwoławczej nie podzielił sąd wojewódzki, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodząc w szczególności, że organ, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę będzie związany stanowiskiem sądu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów daje podstawę do wydania tzw. decyzji kasatoryjnej (kasacyjnej) polegającej na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wedle cyt. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo Autor skargi kasacyjnej eksponuje, że w trybie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Kasatora działając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy mógł zlecić organowi I instancji wypowiedzenie się co do ewentualnej dezaktualizacji wywiadu środowiskowego, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Niedostrzeżenie uchybienia tym przepisom miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro sąd I instancji oddalił skargę. W realiach przedmiotowej sprawy słusznie stwierdził sąd wojewódzki, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było zgodne z prawem, skoro odmowa przyznania żądanego świadczenia z powołaniem się na brak współdziałania strony z organem pomocy społecznej (brak odpowiedzi na wezwanie organu) stanowiła wyłączny motyw działania Burmistrza Miasta Lubartowa. Zresztą w skardze do sądu wojewódzkiego sam skarżący nie kwestionował kierunku weryfikacji decyzji organu I instancji przyjętego przez SKO w Lublinie, a swoją skargę ograniczał do dezaprobaty części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Ograniczenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego do "wypowiedzenia się" przez organ I instancji co do dezaktualizacji wywiadu środowiskowego nie musiałoby prowadzić do otwarcia dopuszczalności orzekania reformatoryjnego przez SKO w Lublinie, skoro okazałoby się, że ten wywiad był nieaktualny. WSA w Lublinie wypowiadając się w tej kwestii ograniczył się do stwierdzenia, że taka okoliczność nie wynikała z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Prowadzi to do uznania, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt. I b) skargi kasacyjnej nie są trafne. W konsekwencji nie są uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w pkt II skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego wobec ich niezastosowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego była decyzja SKO w Lublinie uchylająca decyzję Burmistrza Miasta Lubartowa o odmowie przyznania M.K. nieodpłatnie pomocy w formie przyznania pomocy finansowej na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skoro sąd wojewódzki zaaprobował taką decyzję organu odwoławczego, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego była to decyzja odpowiadająca prawu, to chybione jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia wszystkich tych przepisów prawa materialnego, które miałby dopiero ewentualnie zastosować organ I instancji, ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę administracyjną. Zarzuty naruszenia art. 9, art. 24 i art. 107 Ups przy tym nie poddają się rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to z tego względu, że wszystkie te przepisy składają się z odrębnych jednostek redakcyjnych (ustępów), zaś Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jej treści w powyższym zakresie w sposób jednoznaczny. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zarzut naruszenia art. 110 ust. 8 Ups, z którego wynika, że "Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej", a odnosi się do kwestii uprawnienia do podpisania decyzji z zakresu pomocy społecznej, nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z racji związania zarzutami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji strony, od skargi kasacyjnej oczekiwać zaś należy, iż zarzuty w niej wskazane zostaną prawidłowo uzasadnione (art. 176 Ppsa). W efekcie uznać należy, że nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, albowiem sąd wojewódzki dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn i na zasadzie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono. Sąd nie orzekał w przedmiocie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem z mocy art. 254 § 1 Ppsa właściwym do rozpoznania tego wniosku jest wojewódzki sąd administracyjny.