I OSK 626/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 544/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego stypendium oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 544/18, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego stypendium - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. M. P. (dalej: skarżący) zarejestrował się w dniu 4 września 2017r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 20 września 2017 r. odebrał skierowanie na staż, który miał odbywać w okresie od 20 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W dniu 20 września 2017 r. skarżący rozpoczął staż w Agencji I. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] września 2017 r. orzeczono o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia 20 września 2017 r. w wysokości 997,40 zł miesięcznie. Skarżący utracił prawo do stypendium stażowego od 1 stycznia 2018 r. na podstawie decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] stycznia 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że w trakcie odbywania stażu skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 24 listopada 2017 r. do 2 stycznia 2018 r. Powiatowy Urząd Pracy powziął informację, że skarżący od 14 grudnia 2018 r. podlegał ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umowy o pracę. W związku z powyższym organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W dniu 22 stycznia 2018 r. skarżący złożył wyjaśnienia przedkładając umowę o pracę, tym samym potwierdzając zatrudnienie od dnia 14 grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta Powiatu G., w związku z ujawnieniem okoliczności podjęcia zatrudnienia przez stronę, orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 grudnia 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie utraty stypendium z tytułu odbywania stażu z dniem 1 stycznia 2018 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. i orzeczono, że M. P. traci prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu z dniem 14 grudnia 2018 r. w związku z podjęciem zatrudnienia. Od ww. decyzji strona nie wniosła odwołania. Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu G. wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję o zwrocie nienależnie pobranego stypendium za okres od 14 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie 565,20 zł brutto. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie m.in. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017r. poz. 1065 z późn. zm., dalej jako: ustawa) utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji o świadomym wprowadzeniu w błąd powiatowego urzędu pracy. Wskazał, że w okresie posiadania statusu bezrobotnego skarżący świadczył pracę w ramach umowy o pracę. Wojewoda za niezasadny uznał argument wskazany w odwołaniu, iż zatrudnienie trwało tylko przez okres dwóch dni, bowiem umowa o pracę pomiędzy skarżącym a firmą L. sp. z o.o. w G. zawarta została na okres od 14 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. Świadectwo pracy z 22 stycznia 2018 r. potwierdza natomiast, że praca wykonywana była w okresie od 14 grudnia 2017 r. do 22 stycznia 2018 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż w trakcie posiadania statusu i odbywania stażu strona podjęła zatrudnienie trwające nieprzerwalnie przez okres 40 dni. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zatrudnienie podjęte przez stronę w trakcie odbywania stażu, nastąpiło w okresie absencji chorobowej trwającej od 24 listopada 2017 r. do 2 stycznia 2018 r. Wojewoda podał, że skarżący został pouczony o obowiązkach związanych ze statusem osoby bezrobotnej. W ocenie organu odwoławczego, treść tych pouczeń prowadzi do wniosku, skarżący miał świadomość ciążącego na nim obowiązku poinformowania urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, jako okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Jednakże pomimo świadomości, że osobą bezrobotną może być wyłącznie osoba nie świadcząca pracy, z dniem 14 grudnia 2017 r. skarżący podjął zatrudnienie i nie powiadomił o tym fakcie urzędu pracy. Jednocześnie w okresie od 20 września 2017 r. skarżący pobierał stypendium stażowe w związku z odbywaniem stażu w Agencji I. Skarżący od dnia 14 grudnia 2017 r. nie miał prawa do posiadania statusu bezrobotnego, a zatem nie miał też prawa korzystania ze stażu jako formy aktywizacji i pobierania stypendium stażowego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że strona świadomie wprowadziła w błąd urząd pracy co do okoliczności istotnych dla nabycia i posiadania przez nią uprawnień bezrobotnego. Skarżący podjął pracę już po otrzymaniu skierowania na staż i przyznaniu stypendium. W związku z przemilczeniem informacji o podjęciu w dniu 14 grudnia 2017 r. pracy zarobkowej, organ przyjął, że było to działanie świadome mające na celu uzyskanie określonych korzyści przysługujących osobie bezrobotnej kierowanej do odbycia stażu. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył M. P. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci wypłacenia świadczenia pieniężnego skarżącemu, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W trakcie odbywania stażu, w dniu 14 grudnia 2017 r. skarżący podjął pracę zarobkową na podstawie umowy o pracę, co skutkowało utratą w tej dacie statusu bezrobotnego, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro do odbywania stażu i do otrzymywania z tego tytułu stypendium na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może być skierowana tylko osoba bezrobotna, to utrata tego statusu prawnego oznacza utratę wszelkich związanych z tym świadczeń, w tym stypendium stażowego. Z tego względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący, który w dniu 14 grudnia 2017 r. utracił status bezrobotnego, utracił również – począwszy od tej daty - prawo do otrzymywania stypendium stażowego. Stypendium za okres od 14 grudnia 2017r. do ukończenia stażu, tj. do dnia 31 grudnia 2017 r. zostało zatem wypłacone skarżącemu mimo braku ku temu podstaw. Sąd I instancji uznał jednak, że nie została spełniona druga z niezbędnych przesłanek nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu stypendium jako świadczenia nienależnie pobranego, a mianowicie przesłanka uprzedniego pouczenia go o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania tego stypendium. Z akt sprawy wynika, że skarżący od daty rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej otrzymał dwa pouczenia. Pierwsze pouczenie o prawach i obowiązkach bezrobotnego nastąpiło z chwilą doręczenia mu w dniu 4 września 2017 r. decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W pouczeniu tym wskazane zostały m.in.: przesłanki uznania za bezrobotnego (pkt II informacji); przesłanki utraty statusu bezrobotnego (pkt III informacji, w tym m.in. wskazanie, że status bezrobotnego traci osoba, która nie spełnia warunków określonych w ppkt 1-17 informacji oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy); obowiązek zwrotu kosztów szkolenia przez osobę, która nie ukończyła go z własnej winy (art. 41 ust. 6 ustawy); obowiązek zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (art. 74 ustawy), a także informację o grzywnie grożącej za niedochowanie tego obowiązku; została również przytoczona treść art. 76 ustawy, regulującego zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Kolejne pouczenie skarżący otrzymał wraz ze skierowaniem go na staż dla bezrobotnych w dniu 19 września 2017 r. Było to pismo zatytułowane "Oświadczenia bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu", zawierające szereg oświadczeń oraz informacji o treści wybranych przepisów prawa dotyczących statusu bezrobotnego kierowanego do odbycia stażu. W punkcie 13 ww. oświadczenia zawarto pouczenie "zapoznałem się z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. Z 2017 r., poz. 1065), a także z treścią rozporządzenia MPiPS z dnia 20 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych", a w punkcie 14 "W dniu dzisiejszym pouczono mnie o moich prawach i obowiązkach wynikających z ustawy w trakcie odbywania stażu, oraz o przypadkach zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 76 ww. ustawy." Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy liczy ponad 150 artykułów, a ww. rozporządzenie 12 paragrafów. Zdaniem Sądu I instancji, powyższych pouczeń nie sposób uznać za należyte, wystarczające do przyjęcia, że skarżący był właściwie poinformowany o obowiązkach związanych ze statusem bezrobotnego kierowanego na staż oraz o prawnych konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków. Pouczenia są ogólnikowe i obszerne, a strona ma możliwość zapoznania się z nimi podczas krótkiej wizyty w urzędzie. Sąd I instancji wskazał, że treść udzielonych stronie pouczeń należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności, że ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera sformułowanego wprost stwierdzenia, że nienależnym świadczeniem pieniężnym jest stypendium wypłacane osobie bezrobotnej skierowanej do odbycia stażu, która podjęła, w okresie pobierania stypendium, zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Skoro ustawa o promocji zatrudnienia nie formułuje wprost konsekwencji podjęcia pracy zarobkowej przez bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu, to taka informacja – jasna i precyzyjna – powinna być zamieszczona w pouczeniu udzielanym osobie skierowanej do odbycia stażu. Brak takiego pouczenia oznacza, że obowiązek dokonania powyższej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia został przerzucony na bezrobotnego, który nie musi posiadać umiejętności interpretacji przepisów prawa. Dalej Sąd I instancji wskazał, że istotną cechą nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy. Zdaniem WSA, takich subiektywnych okoliczności w sprawie organy nie wykazały i nie wynikają one z akt administracyjnych sprawy. Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła bądź co do których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, jak również szczegółowe wykazanie na czym polegało świadome wprowadzenie organu w błąd przez skarżącego. W tym zakresie należało przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) oraz późniejsze zachowanie skarżącego. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia subiektywnej przesłanki, konieczne jest zindywidualizowanie oceny organu do okoliczności danej sprawy, dla którego pożądane jest przesłuchanie bezrobotnego, aby jednoznacznie ustalić świadomość negatywnego działania i jego skutków oraz intencję (winę) strony. Brak adekwatnego i jasnego dla strony pouczenia dotyczącego szkolenia i wypłacanego w jego ramach stypendium oraz brak wykazania świadomości strony co do wiedzy o prawach i obowiązkach w tym zakresie i świadomości naruszenia tych praw i obowiązków nie wypełnia przesłanki zwrotu świadczenia. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że poprzez błędną wykładnię prawa materialnego organy błędnie przyjęły wystąpienie przesłanki zwrotu pobranego przez skarżącego świadczenia i w tym zakresie poczyniły, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., błędne ustalenia, co do stanu wiedzy i świadomości oraz intencjonalnego działania skarżącego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od 14.12.2017 r. do 31.12.2017 r. w kwocie 565.20 zł brutto, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane w w/w przepisie, aktualizujące obowiązek stronie przeciwnej zwrotu pobranego stypendium za wskazany okres; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona była nienależycie poinformowana o obowiązkach i statusie bezrobotnego kierowanego na staż, a także co to jest świadczenie nienależnie pobrane oraz błędne ustalenia co do stanu wiedzy i świadomości strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Materialną podstawą decyzji, powołaną przez organy, stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z pierwszym przepisem osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl natomiast drugiego przepisu za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; "Nienależnie świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Wymaga to zatem od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 1034/08; dostępne w bazie internetowej CBOSA). Do zgodnego z prawem zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia konieczne jest zatem ustalenie przesłanki obiektywnej oraz przesłanki subiektywnej. Konsekwencje i sankcje związane z naruszeniem obowiązków, które przyjmuje na siebie bezrobotny objęte przesłanką subiektywną wiążą się z prawidłowością pouczenia strony. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wymaga wykazania tego, że bezrobotny został prawidłowo pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Nie oznacza to zatem dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Informacje zbyt złożone, skomplikowane, obszerne, niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią prawidłowego pouczenia Pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia musi być na tyle zrozumiałe, aby świadczeniobiorca mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że istotną cechą nienależnie pobranego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy. Z tego też względu, zgodzić trzeba się z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcją, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2016 r., II SA/Lu 378/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 14.11.2018r., sygn. akt. II SA/Go 763/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 948/17). Tymczasem, w niniejszej sprawie, jak słusznie podniósł sąd I instancji, żadne z pouczeń nie było na tyle precyzyjne, aby można było za organami przyjąć, że pobierając świadczenie strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia. Z tego też względu słusznie Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji wykazały wystąpienie przesłanki obiektywnej, lecz nie wykazały zaistnienia w sprawie przesłanki subiektywnej, koniecznej dla nakazania zwrotu. Wbrew stanowisku autora kasacji Sąd I instancji trafnie dopatrzył się wskazanych w kontrolowanym wyroku naruszeń prawa procesowego, a także przekroczenia art.76 ust.1 i ust. 2 pkt.2 ustawy o promocji zatrudnienia. W tym stanie rzeczy wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. [pic]