I OSK 63/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1072/05 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Postanowieniem z dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent sprawuje funkcję starosty i nie może zatem występować w imieniu gminy w charakterze strony i jako organ rozpoznający sprawę. Organ bowiem, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podnosząc, że Sąd wadliwie przyjął, że Gmina Miasto [...] reprezentowana w postępowaniu jest przez Prezydenta, który zarazem wydał w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości decyzję jako starosta. Przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Miasta [...], zatem Gmina ma status strony w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej działki poprzednim właścicielom. W tej sprawie Prezydent Miasta [...], który był uprawniony do orzekania o zwrocie nieruchomości, ponieważ miasto [...] ma status miasta na prawach powiatu, został wyłączony i postanowieniem Wojewody [...] wyznaczony został do prowadzenia tego postępowania Starosta [...], który nie jest tożsamy z Prezydentem Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stornom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych - organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mają bowiem charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które poszczególnym podmiotom zostały wyznaczone w procesie orzekania przez przepisy prawa materialnego. Mówiąc innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem starosta, a nie prezydent miasta. Przy tym prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Tym samym Sąd podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2004 r. Wojewoda Podkarpacki (k.1 akt administracyjnych, tom II) wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy z wniosku D. P. o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania D. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz D. P. i o zwrocie przez D. P. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu działki. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezydent Miast [...], w imieniu Gminy Miasta [...], wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Postanowieniem z dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił tą skargę. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jak już zostało wskazane, stronami są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Oznacza to, że Gmina Miasto /, która jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jest stroną tego postępowania i przysługuje jej zarazem skarga do sądu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że nie było podstaw do odrzucenia skargi Gminy Miasta [...], reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...]. Należy przy tym zauważyć, że, wbrew założeniom przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, to nie Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o zwrocie nieruchomości, lecz Starosta [...], który został wyznaczony do rozpoznania tej sprawy, z powodu wyłączenia Prezydenta Miasta [...] przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2004 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.