I OSK 632/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 142/05 w sprawie ze skargi Wiesławy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 6 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 marca 2005 r., II SA/Lu 142/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wiesławy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 6 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r. art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Cytowany przepis wszedł w życie na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wydana została w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, to - jako wydana bez podstawy prawnej - jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. i należało stwierdzić jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, tj.: - art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania; - art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię; - art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta w zakresie świadczeń rodzinnych jest sąd rejonowy pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów prawa materialnego, tj. z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tej podstawie wnosiło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. została wydana w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, a organ odwoławczy w swej decyzji błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia jego decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie o ustalenie uprawnienia do zasiłku rodzinnego ma zastosowanie przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego to wynika, że do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego. W opinii Sądu rzekomy fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do spraw o zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków podkreśla okoliczność, że przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc został zmieniony na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 Kpa. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niemniej jednak naruszenie to nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./". Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest np. w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, albowiem brak w niej przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 189 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.