I OSK 637/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 952/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w Krakowie na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 952/16 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w Krakowie na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a"), ani też w żadnej innej kategorii wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że korespondencja pomiędzy Spółką a Prezydentem Miasta Krakowa nosi znamiona negocjacji, o których mowa w art. 72 § 1 K.c. Dalej Sąd wskazał, że ograniczenia działalności gospodarczej prowadzonej w formie ogródków gastronomicznych na Rynku Głównym w Krakowie wynikają z przepisów prawa, tj. uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, jednak zawieranie umów o określonej treści z poszczególnymi podmiotami gospodarczymi nie ma charakteru władczego. Sąd wskazał, że Gmina Miejska Kraków ma pewną przewagę nad drugą stroną umowy, tj. nad podmiotem ubiegającym się o udostępnienie terenu, może bowiem wybierać kontrahenta według własnych kryteriów. Jednak ta praktyczna przewaga nie ma – zdaniem Sądu – nic wspólnego z władztwem administracyjnym. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka zaskarżając postanowienie w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi z powodu przyjęcia, że akt ten nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a pozostaje wyłącznie elementem oświadczeń woli składanych przez strony stosunku cywilnoprawnego w toku prowadzonych negocjacji, a w rezultacie, że nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi na ten akt. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że udostępnienie powierzchni pod organizację ogródka składa się z dwóch etapów: w pierwszym podmiot ubiegający się o udostępnienie powierzchni składa wniosek, który podlega weryfikacji co do spełnienia wymogów formalnych. Wniosek ten rozpatruje Dyrektor, który kwalifikuje – bądź nie – wnioskującego do zawarcia umowy. Podkreślono, że prowadzone w pierwszym etapie postępowanie zostaje w efekcie zakończone rezultatem władczej i jednostronnej oceny co do kwalifikowalności danego podmiotu w myśl § 5 pkt 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, a nie zawarciem umowy, co miałoby miejsce w przypadku prowadzenia negocjacji. Wskazano, że dopiero w drugim etapie postępowania, w razie zakwalifikowania przedsiębiorcy, wnioskodawca zawiera umowę najmu powierzchni pod organizację ogródka. Wobec powyższego – w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki – w pierwszym etapie postępowania właściwe organy działają w sferze prawa administracyjnego, wpływając na sytuację prawną podmiotu prawa oraz dokonując jednostronnej oceny prawnej ich sytuacji faktycznej, przez co stosunkom tym należy nadać charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Wskazano, że – wbrew ocenie Sądu – na tym etapie postępowania nie dochodzi do kształtowania treści przyszłego stosunku prawnego, charakterystycznego dla negocjacji jako formy zawarcia umowy cywilnoprawnej. Podkreślono, że bez aktu pozytywnej kwalifikacji przedsiębiorcy nie może on wykonywać swojego uprawnienia wynikającego z § 5 pkt 5 w/w uchwały, nawet, jeśli obiektywnie spełnia zawarte w tym przepisie warunki. W ocenie skarżącej spółki występuje zatem bezpośredni związek z powołanym aktem a uprawnieniem, który ma wpływ na indywidualną sytuację prawną podmiotu prawa. Oznacza to, że akt ten mieści się w granicach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa – podzielając stanowisko Sądu I instancji – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że uprawnienie do zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej nie wynika ani z przepisów prawa materialnego, ani prawa miejscowego lecz powstaje w wyniku uzgodnienia między stronami wszystkich jej istotnych postanowień i zawarcia umowy. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny, nie znajduje się w tym katalogu. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że Prezydent Miasta Krakowa nie występował w niniejszej sprawie jako organ administracji publicznej, lecz jako właściciel nieruchomości obejmującej Rynek Główny w Krakowie. Jak bowiem wynika z akt, w dniu 16 marca 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa zawarł ze skarżącą Spółką umowę o charakterze cywilnym, która to umowa została zmieniona aneksem w dniu 1 czerwca 2016 r. Z umowy tej wynika m. in., że udostępniono skarżącej Spółce miejsce w Rynku Głównym na chodniku m. in. przed kamienicą nr [...] o pow. 31,79 m2. Natomiast z korespondencji skarżącej Spółki z Prezydentem Krakowa po zawarciu przedmiotowej umowy z dnia 16 marca 2016 r. wynika, że celem skarżącej była zmiana warunków w/w umowy, tj. zwiększenie udostępnionego obszaru i wydłużenie terminu udostępnienia, skarżąca Spółka proponowała też zapłacenie czynszu trzykrotnie wyższego niż dotychczas. W zaskarżonym piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., które to pismo było kolejnym pismem w prowadzonej ze skarżącą Spółką korespondencji, organ wyjaśnił, że nie może się zgodzić na warunki udostępnienia obszaru przed kamienicą nr [...] na zasadach, których oczekuje skarżąca Spółka. Wyjaśniono tryb ustalania czynszu, kwestię pierwszeństwa poszczególnych wnioskodawców, możliwość rozpoznania wniosku z pominięciem terminu wskazanego w stosownej procedurze oraz podtrzymano dotychczasowe argumenty Prezydenta. Uznać zatem należy, że w/w pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach strony postępowania, nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej Spółki. Wobec powyższego Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie uznał, iż skarga na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny mieści się w sferze prawa cywilnego, a więc skarga w tym przedmiocie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Tej cywilistycznej oceny nie zmienia także okoliczność, że zasady udostępniania powierzchni Rynku Głównego pod ogródki gastronomiczne są uregulowane uchwałami Rady Miasta Krakowa, czy też zarządzeniami Prezydenta, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.