I OSK 652/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 865/14 w sprawie ze skargi [...] w Sosnowcu na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] w Sosnowcu na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 865/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 28 listopada 2013 r. [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta Sosnowca o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Sosnowcu, oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] w Sosnowcu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Sosnowca (dalej Prezydent), powołując "art. 1, art. 1b ust. 2" [winno być "art. 1 ust. 1 i 1b pkt 2,"] i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2012, poz. 83, dalej ustawa bądź ppuw) orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz wnioskującej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości, jak również ich następcy prawni. Uregulowania te nie mają zastosowania do nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. 2009 nr 185, poz. 1439 i 2010 nr 167, poz. 1129). Z akt sprawy wynika, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wnioskodawca nabył od [...], będącą spółką Skarbu Państwa. W związku z powyższym, w ocenie organu, nieruchomość nie może podlegać przekształceniu w trybie przepisów ustawy. Po rozpoznaniu odwołania [...], Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zakwestionował stanowisko organu I instancji, że niedopuszczalne jest przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności w przypadku następcy prawnego państwowych i samorządowych osób prawnych, a także spółek handlowych, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zdaniem Wojewody, wbrew tezie Prezydenta Miasta Sosnowca, z wnioskiem o przekształcenie mogą wystąpić również następcy prawni podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ppuw, jeżeli tylko poprzednikowi prawnemu służyło prawo użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. Wojewoda uznał, że obecna forma organizacyjna skarżącej nie pozwala na dokonanie takiego przekształcenia. Jest ona bowiem spółką jawną, zaś zgodnie z art. 1 ustawy, z wnioskiem o przekształcenie mogą występować jedynie osoby fizyczne i osoby prawne. W ocenie Wojewody wykładni art. 1 ust. 1 ppuw nie można dokonywać w sposób rozszerzający. W świetle powyższego wnioskująca Spółka nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 ppuw, nie zalicza się bowiem do żadnej kategorii podmiotów wskazanych w ww przepisach. Tym samym nie przysługuje jej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożyła [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że Wojewoda rozstrzygając sprawę dokonał prostej językowej wykładni art. 1 ust. 1 ppuw i uznał, że ów przepis statuuje zamknięty katalog podmiotów mogących korzystać z rozwiązań przewidzianych wspomnianym aktem. Zdaniem Sądu, konieczne jest dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, które pozwolą na właściwe odczytanie intencji ustawodawcy. W analizowanej sprawie podmiot wnioskujący o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego posiada formę spółki jawnej. Jako spółka osobowa, zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm., dalej ksh) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Przepis ten nadaje spółkom osobowym (w tym jawnej) zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Co prawda nie nadaje im osobowości prawnej, jednakże na mocy art. 331 § 1 kodeksu cywilnego, do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 1 ppuw warto odwołać się do art. 331 kc. Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. "Brak zaś racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania normy tej w odniesieniu do art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. i wykluczenia spółek osobowych [...] z zakresu działania ustawy o przekształceniu" (wyrok WSA w Gliwicach z 21.8.2013 r., II SA/Gl 547/13 cbosa). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że polski prawodawca niejako zrównuje (w odniesieniu do reguł obrotu prawnego) spółki osobowe i spółki posiadające osobowość prawną. Stąd zupełnie niezrozumiałe i stojące w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości byłoby inne traktowanie w zakresie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób prawnych i spółek osobowych działających na podstawie kodeksu spółek handlowych. Potwierdzenie tej tezy można odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie zgodnie przyjmuje się, że spółki osobowe mogą skutecznie występować z wnioskiem, o którym mowa w art. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. obejmuje swym zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Mają one możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gl 865/14 wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ppsa przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie; 2. art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. nr 175, poz. 1459); 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ppsa polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy tj. wszechstronnego jej rozważenia; 4. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia. Wskazując na powyższe podstawy, organ administracji wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 ppsa; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody Śląskiego, w art. 1 ust. 1 i 3 ppuw ustawodawca przyznał prawo żądania przekształcenia ww. prawa tylko dwóm rodzajom podmiotów - osobom fizycznym i osobom prawnym. Przepis ów należy interpretować bardzo ściśle, co oznacza, że nie można go rozszerzać na inne rodzaje podmiotów tj. niewymienione w nim wprost. W świetle powyższego organ stoi na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w omawianym przepisie, nie można go zaliczyć bowiem do żadnego z podmiotów wymienionych przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego jest uzasadniona. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ppuw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści wskazanego przepisu, według jego treści obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji i Sąd I instancji: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Kwestia sporna, jaka wyłoniła się w rozpoznawanej sprawie dotyczyła ustalenia, czy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje spółce jawnej. Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest [...], zaś tytuł własności przysługuje Skarbowi Państwa. Spółka jawna nie będąc spółką kapitałową nie posiada osobowości prawnej, czyli nie jest osobą prawną. Literalna wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca nie zaliczył spółki jawnej, jak też każdej innej spółki osobowej do podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wedle jednoznacznego brzmienia omawianego przepisu uprawnienie takie przysługuje wyłącznie osobom fizycznym i osobom prawnym. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust. 1 ppuw uznał, że jedynie literalna wykładnia jest niewystarczająca, gdyż wynik takiej wykładni pozostaje w sprzeczności z ideą spójności systemu prawa oraz celami i funkcją analizowanej normy prawnej. Powstaje pytanie, czy przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja prawna pozwala na odstąpienie od brzmienia ustawy i przyznanie uprawnienia innym podmiotom, nie wymienionym w omawianej normie prawnej. Czy dopuszczalne jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia, czy można stosować wykładnię rozszerzającą wskazanych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących własności należy opowiedzieć się za ścisłym rozumieniem przepisów. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił podmioty uprawnione do przekształcenia, nie wymieniając jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko prowadzi do wykreowania, jako uprawnionych nowych podmiotów, nie wskazanych przez ustawodawcę. Należy podzielić dokonaną przez organ odwoławczy ocenę, że dokonywanie wykładni przepisów omawianej ustawy z uwzględnieniem treści art. 331 kc stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą art. 1 ust. 1 ustawy. Opowiadając się za stosowaniem art.331 kc uszło uwadze Sądu I instancji, że przepis ten stanowi jedynie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Odpowiednie stosowanie prawa nie oznacza stosowania prawa wprost. Prawo użytkowania wieczystego jest regulowane przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca mimo wprowadzenia w kodeksie spółek handlowych regulacji dotyczącej spółek osobowych nie dokonał nowelizacji art. 4 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że pod pojęciem spółki należy rozumieć spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem pod tym pojęciem według ustawodawcy należy rozumieć się spółki kapitałowe, nie zaś spółki osobowe prawa handlowego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi samodzielną i wyczerpującą regulację, określającą kategorie osób uprawnionych bez potrzeby sięgania w tym zakresie do innych aktów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotyczący omawianego zagadnienia pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17.7.2015 r., I OSK 2791/13 i argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. Nie można pominąć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (dalej wyrok K 29/13), ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U. poz.373) orzekł, że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji." Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją tracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jako odnoszące się wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego, w sposób oczywisty są wzorcami nieadekwatnymi do kontroli zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Gdy zaś chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał podkreślił, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Gdyby Trybunał ograniczył stwierdzenie niekonstytucyjności do użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, pozostawiając w mocy uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości państwowych, doprowadziłby do wtórnej niekonstytucyjności, wyrażającej się w odmiennym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Powyższe stwierdzenie Trybunału ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomości, których dotyczy wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowią własność Skarbu Państwa. Mając na względzie treść powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że niewątpliwie osoby prawne, takie jak spółki prawa handlowego (poza osobami prawnymi będącymi właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz poza spółdzielniami mieszkaniowymi będącymi właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży) nie posiadały uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Skoro spółki prawa handlowego nie posiadały uprawnienia do przekształcenia, to tym samym prawa takiego nie posiadały spółki jawne, które uprawnienie swe wywodzą z uprawnień osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może być – co do zasady - traktowany za zgodny z prawem wyrok sądu, który został oparty na przepisie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że wyrok K 29/13 nie ma mocy wstecznej, to przez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oparcie zaskarżonego wyroku na przepisach niezgodnych z Konstytucją czyni także konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego i uznania za prawidłową decyzję organu o odmowie skarżącej Spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanego przepisu. Sąd w sposób wszechstronny rozważył wszystkie zarzuty skargi, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyczerpujący sposób uzasadnił rozstrzygnięcie. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dokonanie przez Sąd I instancji odmiennej wykładni aniżeli oczekiwał tego organ administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył art. 1 § pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ppsa. Naruszyć przepis art. 1 § 1 i 2 pusa można tylko wtedy, gdy mimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielając zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego i mając na względzie wyrok K 29/13 Trybunału Konstytucyjnego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Art. 188 ppsa - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Należało uznać, że taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art.188 w związku z art. 193 i w związku z art. 151 ppsa – orzekł, jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa orzeczono jak w punkcie II sentencji.