I OSK 659/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Roman Ciąglewicz /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1142/05 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1142/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia /, nr [...], uchylającą własną decyzję z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej daty przeniesienia i orzekającą o przeniesieniu G. B. z Izby Celnej w [...] do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...], z dniem 1 lipca 2005 r. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Pierwszą decyzją Szef Służby Celnej przeniósł G. B. na stanowisko kontrolera celnego wraz z etatem, od dnia 18 kwietnia 2005 r., z Izby Celnej w [...], do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...]. Powołał się na przepisy art. 18 ust.2 i 6 w związku z art. 17 ust.1 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.). Przytoczył treść art. 18 ust.2 tej ustawy, według którego funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Te ważne względy służbowe związane są z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zwiększenie ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została obsada etatowa izb celnych, którą w dniu 28 października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej w Izbie Celnej w [...], przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej w Izbie Celnej w [...]. Szef Służby Celnej stwierdził, że wziął pod uwagę kwalifikacje G. B., jego przygotowanie zawodowe, a także kryterium określone w punkcie 4a (osoba w służbie stałej, samotna: kawaler – bezdzietny), części III Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej", z dnia 30 września 2003 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. B. wyraził akceptację dla rozstrzygnięcia przenoszącego go pełnienia służby w Izbie Celnej w [...]. Z uwagi jednak na zamiar zawarcia we wrześniu 2005 r. związku małżeńskiego, poprosił o zmianę decyzji, poprzez odroczenie terminu rozpoczęcia służby w Izbie Celnej w [...] do dnia 1 października 2005 r. W zaskarżonej decyzji Szef Służby Celnej przypomniał sentencję pierwszego rozstrzygnięcia oraz treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że wydając ponownie decyzję kierował się potrzebą umożliwienia wnioskodawcy załatwienia formalności związanych z planowanym ślubem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Szefa Służby Celnej. Zarzucił brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności, zdaniem skarżącego, nie wykazano zaistnienia "ważnych względów służbowych" dotyczących jego osoby, jako indywidualnie oznaczonego adresata decyzji administracyjnej. Powołanie się na kryteria zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" uznał za oparcie się na kryteriach nie zawartych w aktach prawa, a w konsekwencji za naruszenie zasady praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie, jako podstawowego, kryterium pozostawania w stanie wolnym i nieposiadanie dzieci, w ocenie skarżącego jest naruszeniem, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, zasady równości obywateli wobec prawa. Umieszczenie jego osoby na liści alokacyjnej przez komisję powołaną przez Dyrektora Izby Celnej w [...] świadczy, według skarżącego, o scedowaniu uprawnień do wytypowania funkcjonariuszy do przeniesienia, na podmioty nie usytuowane w strukturach administracji. Komisja powołana została na podstawie Decyzji Nr 112 Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 7 grudnia 2004 r., bez podstawy prawnej. Nadto, mimo trwającego kilkanaście miesięcy postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonych decyzji, nie miał możliwości wypowiedzenia się w sposób oficjalny. Nie powiadomiono go również o postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o przeniesieniu. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwszej decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakwestionowane kryteria określił jako pomocnicze, nie stojące w sprzeczności z prawnymi przesłankami przeniesienia służbowego. Według organu, "Protokół uzgodnień" stanowi dowód indywidualnego podejścia do sytuacji każdego funkcjonariusza. Postępowanie alokacyjne, wynikające z konieczności przeniesienia 1000 funkcjonariuszy na granicę wschodnią, było jawne, a listy były podawane do wiadomości zainteresowanych funkcjonariuszy. Sama obecność na liście nie wszczynała postępowania administracyjnego. Według organu, skoro skarżący spełniał prawne przesłanki przeniesienia, to zarzut naruszenia zasady praworządności jest chybiony. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż analizując kwestię przeniesienia służbowego funkcjonariusza Służby Celnej na podstawie art. 18 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.) należy zwrócić uwagę na charakter tej służby. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy. W konsekwencji stosunek służbowy uzyskuje charakter stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dobrowolnie zgłaszając się do służby (art. 10 ustawy o Służbie Celnej) funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia go w każdym czasie na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyjątki od zasady jednostronnego rozstrzygania o przeniesieniu z powodu ważnych względów służbowych uregulowane zostały w art. 19 oraz w art. 43 ustawy, ale nie dotyczą one skarżącego. Posłużenie się kryteriami pomocniczymi oraz uwzględnienie, w części, wniosku skarżącego o odroczenie terminu przeniesienia, świadczą o nieprzekroczeniu granic uznania administracyjnego. Brak jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstaw do przyjęcia, iż naruszono przepisy postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej G. B. zaskarżył wyrok w całości. Zgłosił dwie podstawy skargi kasacyjnej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, 9, 10 § 1 i 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie zarzutów, iż pozbawiono skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji w ramach postępowania odwoławczego. Skarżący zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) zasady zbliżonej proporcjonalności wynikającej z pragmatyki służbowej, liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych Izby Celnej, wynikającej z protokołu uzgodnień (pkt I ust.1 Warunki wstępne), b) zasady kolejności wyłaniania osób w ramach procesu alokacji wynikającej z pkt III uzgodnień, c) art. 18 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że ważne względy służbowe mogą wynikać jedynie ze zmniejszenia etatowego w jednostce w dacie alokacji, bez analizy, czy w ramach jednej izby nie zachodzą przesłanki alokowania według kryteriów a,b,c uzgodnień oraz czy bezpośrednio po alokacji skarżącego nie przyjęto na jego miejsce innych pracowników, d) pkt I ust.2 a-d w/w uzgodnień poprzez zaniechanie jakichkolwiek prób związanych z uzyskaniem zatrudnienia w ramach Izby, innych jednostkach podległych Ministrowi Finansów oraz innych instytucji lub służbach na terenie zamieszkania, e) naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. Skarżący wniósł o zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej, skarżący powtórzył, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Zdaniem skarżącego, organ, z naruszeniem art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej, nie zbadał, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające skarżącego z procesu alokacji. Naruszenie zasady równości wobec prawa spowodowane zostało wskazaniem, jako podstawowego kryterium, faktu pozostawania skarżącego w stanie wolnym i nieposiadanie dzieci. Nadto, decyzja Szefa Służby Celnej nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Ma ona na celu zmuszenie skarżącego do złożenia oświadczenia o odmowie przeniesienia, co pozwoli na rozwiązanie z nim stosunku służbowego, bez ponoszenia kosztów świadczeń należnym funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem spowodowanym likwidacją lub reorganizacją urzędu. Wreszcie organ nie wyjaśnił, czy brał pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje, doświadczenie i umiejętności oraz pominął warunki osobiste skarżącego, a przede wszystkim fakt zawarcia małżeństwa. Sprzeczne z zasadami współżycia społecznego jest alokowanie skarżącego do placówki odległej od miejsca zamieszkania o 500 kilometrów, pomimo istnienia bliższych placówek, które zgłaszały zapotrzebowanie kadrowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, że w podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania nie wskazano norm procedury sądowoadministracyjnej, a więc zarzuty zgłoszone w tej podstawie są bezskuteczne. Z ostrożności wypowiedział się co do tej podstawy merytorycznie i stwierdził, że ewentualne uchybienia w trakcie postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik sprawy. W każdym razie skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczy uwzględnienie jego prośby o odroczenie terminu przeniesienia. Protokół uzgodnień nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie podzielił zarzutów o naruszeniu przepisu art. 18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej i przepisów Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 81 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W zaskarżonym wyroku powołano się na wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust.2 oraz art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Ustalenia te, odnośnie hipotezy art. 18 ust.2, dotyczyły znacznego ograniczenia obsady etatowej w Izbie Celnej w [...], wiążącego się z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, likwidacji dotychczasowej granicy celnej i konieczności przeniesienia co najmniej 1000 funkcjonariuszy na wschodnią granicę kraju. Sąd pierwszej instancji ustalił także, że skarżący nie spełnia przesłanek negatywnych, przeniesienia bez zgody zainteresowanego, wymienionych w art. 19 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący, w zakresie omawianego zarzutu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzował okoliczności, których ustalenie było jego zdaniem konieczne, a których w postępowaniu sądowym oraz w postępowaniu administracyjnym zaniechano. Stwierdził jedynie, że należało domyślać się istnienia przesłanek wyłączających "alokację" skarżącego, ale zaniechano ustalenia tych przesłanek. Tak sformułowanej podstawy kasacyjnej, zwłaszcza w świetle powyższych uwag, dotyczących prawidłowych ustaleń, w zakresie okoliczności faktycznych istotnych, dla zastosowania art. 18 ust.2, nie można uznać za usprawiedliwioną, w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Dodać w tym miejscu warto, że zgłaszając podstawę kasacyjną w postaci naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustaleń faktycznych skarżący mógł powołać się na przepisy ustrojowe art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. Tylko w tym zakresie, bez powołania się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., proceduralna podstawa skargi kasacyjnej nadaje się do merytorycznego zbadania (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 382 – 383). W odniesieniu do pozostałych zarzutów omawianej (proceduralnej) podstawy skargi kasacyjnej opowiedzieć się trzeba za poglądem, według którego nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124). Zgłoszona podstawa naruszenia art. 9, 10 § 1 i 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej pozostaje zatem poza zakresem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Zaznaczyć można, iż wadliwość powołanej podstawy nie powoduje odrzucenia skargi kasacyjnej. Wadliwość ta mieści się w pojęciu braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Taki brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej skutkuje zaś, według art. 184 P.p.s.a., oddaleniem skargi kasacyjnej. Omawiana podstawa kasacyjna zawiera zarzut uchybienia przepisom art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Od razu stwierdzić należy, iż zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i wydał w sprawie wyrok. W trakcie postępowania sądowego nie doszło do naruszenia przywołanych przez skarżącego norm ustrojowych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej. W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej odnotować trzeba, że prawidłowa jest wykładnia art. 18 ust.2 dokonana w zaskarżonym wyroku, uwzględniająca dyspozycyjność i podporządkowanie funkcjonariusza celnego. W razie zaistnienia przesłanki w postaci ważnych względów służbowych, funkcjonariusza celnego można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu. Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, że zmniejszenie obsady etatowej na granicy zachodniej i południowej oraz zwiększone potrzeby etatowe na granicy wschodniej, spowodowane przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, stanowią ważne względy służbowe, w rozumieniu art. 18 ust.2. Trafnie także Sąd przyjął, że przeniesieniu skarżącego nie towarzyszyło przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie zostało merytorycznie uzasadnione, z powołaniem się na obiektywne, stosowane w procesie tzw. alokacji kryteria, niesprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nawiązujące do osobistej sytuacji funkcjonariuszy. Podkreślić przy tym trzeba, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że były to kryteria pomocnicze. Mogły znajdować zastosowanie tylko wobec funkcjonariuszy, w odniesieniu do których zachodziły przesłanki pozytywne przeniesienia określone w art. 18 ust.2, a nie miały miejsca przesłanki negatywne sformułowane w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Nie znajduje potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej. W sprawie przeniesienia funkcjonariusza celnego bez jego zgody znajduje zastosowanie właśnie ten przepis. Odnotować w związku z tym jeszcze można, iż skarżący nie wskazał innej podstawy materialnej, zawartej w przepisach prawa powszechnie obowiązujących, którą należałoby zastosować zamiast zakwestionowanego w tej podstawie przepisu art. 18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej. Kryteria pomocnicze, o których mowa wyżej, mogły być przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko jako elementy oceny decyzji uznaniowej, pod kątem ich niesprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Normy uzgodnione pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów, a związkami zawodowymi nie stanowią źródeł prawa. Nie mogą zatem być zgłaszane jako podstawy skargi kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. W części więc, w jakiej skarżący powołuje się na naruszenie norm i zasad określonych w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", skarga kasacyjna nie mogła podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna sprowadzająca się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 32 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 32 Konstytucji RP. Sąd nie stosował także wprost przepisu art. 32 Konstytucji RP. Skarżący nie wskazał przepisu zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji, który jest jego zdaniem sprzeczny z art. 32, ani nie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenia w postaci niezastosowania art. 32 Konstytucji RP. Podstawa kasacyjna, jako wadliwie sformułowana, nie jest więc usprawiedliwiona. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji (por. B. Gruszczyński, op. cit. s. 389; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.