I OSK 663/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz J. B. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1881/07 - po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej - uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], dotyczącą przyznania odszkodowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości, oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 2.1235 ha, położonej w Gdyni przy torach kolejowych z Gdańska do Szczecina, stanowiącej własność T. L., P. L., H. B. i M. P. Spadkobierca byłych współwłaścicieli – J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał na brak udziału biegłych w rozprawie, co - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, podnosząc, że wysokość odszkodowania była znana właścicielom nieruchomości i nie zgłaszali oni jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Samo zaś naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) nie miało żadnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Po rozpoznaniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] maja 19977 r., natomiast w części dotyczącej wywłaszczenia zaskarżona decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] września 1977 r. w Urzędzie Miasta Gdyni odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia odszkodowania, w której udział wzięli między innymi H. B., M. P. oraz P.L. Z protokołu rozprawy nie wynika, żeby wzięli w niej udział biegli rzeczoznawcy, czego zresztą nie neguje w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda Pomorski. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie znajduje uzasadnienia w świetle orzecznictwa w tej materii. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze znajdującego się w aktach protokołu nie wynika zaś, aby biegłych wysłuchano. Dlatego też odszkodowanie ustalono na podstawie operatów szacunkowych. Niedopełnienie obowiązku przewidzianego w art. 22 wskazanej ustawy spowodowało, że decyzja wydana w dniu [...] grudnia 1977 r. przez Prezydenta Miasta Gdyni, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia odszkodowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa skierował Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W skardze wniósł o uchylenie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarazem argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), skargę Prezydenta Miasta Gdyni uwzględnił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza zebranego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że kwestionowane orzeczenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 1977 r. wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji przedmiotem analizy organów oraz oceny Sądu było ustalenie, czy określone w niej odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (w zależności od nowelizacji ustawy artykuł dotyczący obecności biegłych na rozprawie miał nr 21 lub 22), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak należy rozumieć ten przepis wskazuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, które to rozumowanie Sąd pierwszej instancji w całości podzielił. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku uznał, że z art. 22 ustawy z 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod katem wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast inne naruszenie przepisów nie stanowi już rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] sierpnia 1977 r. przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowa. Przed jej przeprowadzeniem, bo w dniu [...] lutego 1977 r., H. B., M. P. i P. L. zaakceptowali ofertę Gdyńskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku kupna działki nr [...] o pow. 2,1235 ha za cenę 458 676 zł dla rolników, względnie za cenę 382 230 zł dla nierolników. Alternatywna wycena wynikała z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lipca 1976 r. przez biegłego J. M. Z powyższego wynika, że operat szacunkowy nie był przez współwłaścicieli nieruchomości kwestionowany. Ocena wniosku P. L. przyznania odszkodowania w wyższej stawce (dla nierolników) nie leżał w kognicji biegłego, lecz organu wydającego decyzję wywłaszczeniowo - odszkodowawczą. Zatem nieobecność biegłego na rozprawie w dniu [...] sierpnia 1977 r. nie może być (w sytuacji braku dowodów na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania wynikającej z opinii) oceniona w kategorii rażącego naruszenia prawa. Mając taki stan rzeczy na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Budownictwa wydając w sprawie zaskarżoną decyzję, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 22 ustawy z 1958 r. i art. 107 § 3 Kp.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie udzielając wskazówek dla organu mającego ponownie rozpoznać sprawę, Sąd wskazał, że należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną skutków braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. i zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezzasadnym zarzuceniu Ministrowi Budownictwa błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i tym samym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; II. naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że Minister Budownictwa dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 1977 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez a) uwzględnienie skargi Prezydenta Miasta Gdyni i uznanie, że Minister Budownictwa dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 1977r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; b) uwzględnienie skargi Prezydenta Miasta Gdyni mimo niestwierdzenia naruszenia przez Ministra Budownictwa przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 i 80 K.p.a., przy jednoczesnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego w sprawie niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wynikającym z materiału dowodowego i tym samym pominięciu w swych ustaleniach części tego materiału, a także przyjęciu przez Sąd, że uczestnicy postępowania wywłaszczeniowego akceptowali wysokość przyznanego im odszkodowania, co stanowi również naruszenie art. 141 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.; - naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. przez: niedostateczne sformułowanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, utrudniające lub nawet uniemożliwiające prawidłowe sformułowanie pod względem formalnoprawnym zarzutów skargi kasacyjnej, jak również kontrolę instancyjną, a to przez wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. bez powiązania poszczególnych punktów tego przepisu z poszczególnymi, wskazanymi w uzasadnieniu przepisami, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; niedostateczne wyjaśnienie, czy zdaniem Sądu z art. 22 wyżej wymienionej ustawy wynika obowiązek powołania biegłych przez organ rozstrzygający sprawę oraz w związku z tym także obowiązek wezwania ich na rozprawę i że niedochowanie tych obowiązków nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, czy też, zdaniem Sądu, obowiązki te nie wynikają z tego artykułu, a jedynym obowiązkiem jest wyłącznie przeprowadzenie rozprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent Miasta Gdyni w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż "zawiera alternatywne zarzuty wobec zaskarżonego orzeczenia, przy czym obie podstawy kasacyjne dotyczą przepisu art. 156 K.p.a." ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja Ministra Budownictwa wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym organy oceniały decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 1977 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność T. L., P. L., H. B. i M. P., w tej jej części, która dotyczyła przyznanego odszkodowania. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było więc wyjaśnienie, czy organ nadzoru w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdził nieważność zakwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej co do ustalonego odszkodowania, dopatrując się przy wydawaniu weryfikowanej decyzji rażącego naruszenia przepisów prawa. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji i organy administracji prawidłowo przyjęły, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja podlegała zbadaniu pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania, a zatem z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Chodziło zaś przede wszystkim o art. 22 tej ustawy, który stanowił, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zwierać szczegółowe uzasadnienie." Z przytoczonego artykułu jasno wynika, że przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było obligatoryjne. Rozprawa powinna zaś być przeprowadzona z uwzględnieniem przepisów rozdziału 5 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych należy wnioskować, że celem rozprawy było wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W rozprawie powinni byli uczestniczyć biegli z listy wojewody w liczbie ustalonej przez organ orzekający. Opinie bądź opinia biegłych podlegały oceniane przez organ na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem zatem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aczkolwiek w rozprawie nie uczestniczyli biegli, którzy powinni zostać powołani przez organ orzekający i nie została przez nich wydana opinia co do należnego wywłaszczanym właścicielom odszkodowania. Opinia, na podstawie której została wydana przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, sporządzona została tymczasem już w dniu [...] lipca 1976 r., a wiec jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wniosek o wszczęcie tego postępowania został bowiem złożony przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych dopiero w dniu [...] kwietnia 1977 r. Sąd pierwszej instancji do tych, mających zasadnicze znaczenie, okoliczności nie odniósł się w sposób procesowo wymagany i jedynie ogólnikowo stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, nie zauważając przy tym, iż wyrok ten wprawdzie dotyczy identycznego stanu prawnego, lecz, co ważne, nieco odmiennego stanu faktycznego. Zatem na jego podstawie nie można było zastosować tak bezpośredniego przełożenia oceny prawnej z jednej sprawy do drugiej. W innych sprawach dotyczących postępowań nadzorczych, w których dochodziło do oceny zagadnienia naruszenia postanowień art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz o odmiennych stanach faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny prezentował także pogląd odmienny od przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22 (por. wyroki NSA: z dnia 7 VII 2009 r.; sygn. akt 1144/08; z dnia 5 XI 2009 r., sygn. akt 114/09 i z dnia 13 XI 2009 r., sygn. akt 159/09). Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego aktu, nie ustosunkował się również do całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 P.p.s.a.), albowiem kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w pełnym zakresie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Przede wszystkim została pominięta zasadnicza okoliczność, że operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego J. M. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało też wyjaśnione, na czyje zlecenie operat ten został sporządzony, a przecież i to zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć też należy, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika, ażeby stronom postępowania wywłaszczeniowego został przedstawiony nadmieniony operat szacunkowy i że odniosły się one do jego treści, godząc się przy tym na zawartą w nim wycenę nieruchomości. W protokole rozprawy odnotowano tylko, iż grunt został przez DOKP zajęty za zgodą stron i że wnoszą one o wypłatę odszkodowania. Podkreślić należy, że do oceny Sądu należało poza tym ustalenie, czy zgodnie z prawem zostało przeprowadzone postępowanie nadzorcze obejmujące zbadanie przez organy nadzoru kwestii ewentualnego obarczenia zakwestionowanej decyzji wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Wyliczone w tym przepisie wady mają znamiona wad istotnych kwalifikowanych o charakterze materialnoprawnym. Wady te powinny zatem występować w treści decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego. Dodać można, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to zastosowanie określonej normy merytorycznej do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania lub też zanegowanie treści dyspozycji tej normy. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.