I OSK 665/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.), Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 946/08 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 946/08 rozpoznając skargę T. F. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Raportem z dnia [...] czerwca 2008 r. st.kpt. T. F. wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. o przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., na podstawie art.77 ust.2 i art.78 ust.3 i 4 oraz art.83 ust.5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667 ze zm. ), odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. funkcjonariuszowi przydzielony został lokal mieszkalny na terenie Komendy ( kwatera tymczasowa ). Na podstawie § 5 ust.2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu ( Dz. U. Nr 15, poz.67 ) strażakowi, który otrzymał kwaterę tymczasową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W takiej sytuacji w myśl § 1 pkt 1 ust.5 cytowanego rozporządzenia strażakowi wypłaca się równoważnik za remont lokalu. Organ uznał, że strażakowi nie przysługuje wypłata równoważnika pieniężnego na dzień [...] czerwca 2008 r. , gdyż przepis art.78 ust.4 powołanej ustawy zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005 r. Komendant stwierdził, że jest to dzień "powstania uprawnienia" i dlatego wnioskowany równoważnik będzie można wypłacać funkcjonariuszowi dopiero od dnia [...] lipca 2010 r. Stosownie bowiem do art.78 ust.3 wymienionej ustawy równoważnik za brak lokalu przysługuje od dnia powstania uprawnienia do jego wypłacenia. T. F. nie zgodził się z interpretacją przepisów dokonaną przez organ I instancji. Podniósł, że uzasadnienie przedstawione w decyzji zakłada, iż uprawnienie do równoważnika za brak lokalu powstanie w jego przypadku dopiero za pięć lat od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o PSP. Jednak w przekonaniu funkcjonariusza taka interpretacja jest wbrew ustawie i Konstytucji. Wskazał, że decyzją Komendanta Rejonowego PSP w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. został mu przyznany lokal mieszkalny ( kwatera tymczasowa ) w budynku Komendy Powiatowej PSP. Kwaterę tę zajmuje do dnia dzisiejszego. Zaznaczył, że ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 100, poz.836 ) zmieniła przepisy regulujące zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i zgodnie z art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z zajmowaniem kwatery tymczasowej przez okres dłuższy niż 5 lat nabył prawo do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem odwołującego zgodnie z art.77 ust.2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zachował jednocześnie prawo do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Pobieranie równoważnika za remont nie wyklucza bowiem uprawnień do równoważnika za brak lokalu i nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, decyzją z dnia [...] września 2008 r. , nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył argumenty podniesione przez organ I instancji, podzielając je w całości. Zaznaczył, że zgodnie z obowiązującą zasadą niedziałania prawa wstecz oraz przepisem intertemporalnym art.6 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o PSP, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było uaktywnienie nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005 r. Zatem okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005 r. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. F. wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i orzeczenie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. F. podniósł, iż nie zgadza się z przyjętą przez organy interpretacją przepisów. W jego przypadku nie ma mowy o konflikcie intertemporalnym i o działaniu prawa wstecz. Zaznaczył, że art.6 ustawy o zmianie ustawy o PSP nie ma charakteru przepisu intertemporalnego. W przepisach przejściowych tej ustawy, które to regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej nie poddano rozstrzygnięciu, w jaki sposób ustawa odnosi się do uprawnień powstałych w czasie obowiązywania uchylanych przepisów. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej czyni się takie rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień lub chce się je zmienić. W stosunku do art.78 w przepisach przejściowych przedmiotowej ustawy zmieniającej takiego zapisu nie ma. Stwierdził, że zgodnie z art.78 ust.4 ustawy jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny. W przepisach przejściowych, czy też innych przepisach prawa, nie określono zasad liczenia tego okresu. W takim przypadku zapis w ustawie zmieniającej o pięcioletnim okresie oczekiwania należy rozumieć wprost i okres ten liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej w oczekiwaniu na lokal mieszkalny także, jeżeli rozpoczął się on przed nowelizacją art.78 ustawy. Skarżący podkreślił, że na dzień wejścia w życie nowych przepisów tj. 1 lipca 2005 r. zajmował kwaterę od 6 lat i 9 miesięcy. Zatem od dnia wejścia w życie tych unormowań powinien zostać objęty zapisem art.78 ust.4 ustawy w obowiązującym brzmieniu, z prawem, do pobierania równoważnika. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli do 1 lipca 2005 r. żaden przepis nie przyznawał prawa do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zajmującym kwaterę tymczasową. Zatem nabycie ( powstanie ) uprawnienia – w rozumieniu dyspozycji art.78 ust.3 ustawy nastąpić może dopiero po upływie okresu 5 lat licząc od 1 lipca 2005 r. Uwzględniając skargę T. F. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. nr 100, poz.836 ), która nadała nowe brzmienie art.78 tej ustawy , zawiera tylko jeden przepis przejściowy. Zgodnie z art.5 tego unormowania dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie oznacza to, że organy orzekające obowiązane były rozpoznać raport skarżącego w oparciu o art.78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. nr 241, poz. 2033 ). Sąd pierwszej instancji zakwestionował powoływanie się w wydanych decyzjach na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. ( Dz. U. Nr 15, poz.67 ) , które utraciło moc z dniem wejścia w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r. , na podstawie właśnie art.5 ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zgodnie z art.78 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego ( ust.1 ). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia ( ust.3 ). W przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat ( ust.4 ). Stąd, zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna i systemowa tego przepisu wskazuje, że co do zasady równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Dzień, w którym funkcjonariusz spełnia te przesłanki, jest dniem, powstania uprawnienia, o którym mowa w ust.3 art.78 ustawy. W myśl ust.4 tego unormowania równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje także strażakowi ( spełniającemu powyższe przesłanki ) , który otrzymał kwaterę tymczasową ( czyli stosownie do art.76 ust.5 lokal mieszkalny albo pomieszczenia adaptowane na mieszkanie, znajdujące się w budynku na terenie zamkniętym lub przeznaczonym na cele służbowe ), ale pod warunkiem, że przez 5 lat oczekiwał na lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony. W takim przypadku strażak nabywa uprawienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Przy czym, jeżeli strażak, tak jak w niniejszej sprawie, spełnił ten wymóg przed dniem wejścia w życie omawianej regulacji prawnej, to wówczas ze względu na obowiązywanie zasady nieretroaktywności prawa, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia wejścia w życie nowych regulacji. Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma skarżący, iż pięcioletni okres oczekiwania , o którym mowa w ust.4 art.78, należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby okres ten rozpoczynał bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził również, że odmowy nie uzasadniał także, powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej art.77 ust.2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową przysługuje równoważnik za remont. Okoliczność otrzymywania przez strażaka równoważnika za remont nie stanowi negatywnej przesłanki do ubiegania się przez funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art.79 ust.1 omawianej ustawy w razie zbiegu uprawnień strażaka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wskazując jako podstawę skargi art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację w szczególności art.78 ust.3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjną wnosił : o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W skardze zgłoszono również żądanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawidłowa wykładnia przepisu art.78 ust.3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667 ze zm. ) , w związku z art.2 Konstytucji RP i wyprowadzaną z tego przepisu zasadą nieretroaktywności prawa, powinna prowadzić do wniosku, iż dniem powstania uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w świetle art.78 ust.3 ustawy jest wejście w życie art.78 ust.4 ustawy, czyli 1 lipca 2005 r., a 5 – letni okres oczekiwania na lokal mieszkalny, po upływie którego, w myśl art.78 ust.4 ustawy, strażak zajmujący kwaterę tymczasową nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika, należy również liczyć od tego dnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2005 nr 100 poz. 836) nadano nowe brzemiennie art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w tym odnoszący się do rozpoznawanej sprawy ust. 4, który brzmi "w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat". W ocenie składającego skargę kasacyjna, pogląd Sądu pierwszej instancji, że okres 5 lat należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery stałej, a nie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej czyli od 1 lipca 2005 r. – narusza zasadę nieretroaktywności prawa wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Retroakcja polega na tym, że normy prawne "nakazują kwalifikować według norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości, a zakaz retroakcji ma gwarantować obywatelom, by mogli układać swoje sprawy, ufając że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, którego nie mogli przewidzieć ( zob. K 1/94 z 24.05.1994r.) W 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten zakaz za ogólną zasadę prawa, należącą do fundamentalnych cech demokratycznego państwa prawnego OTK ZK 2000nr 1. poz. 5 P 4/99). Natomiast w zakresie czasowego działania nowych przepisów – ustawodawcy nie nałożono ograniczeń w odniesieniu do stosunków w toku, może on bowiem objąć je działaniem dawnej ustawy lub poddać działaniu nowej regulacji. W kontrolowanej sprawie, Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazuje, że ustawodawca zarówno w brzemieniu ust. 4 art. 78 ustawy z dnia 6 maja 2005 r., ani też w przepisach przejściowych nie stawia funkcjonariuszom Straży Pożarnej, którzy korzystają z kwatery tymczasowej, dla przyznania równoważnika za brak lokalu żadnego ograniczenia poza oczekiwaniem na lokal mieszkalny przez okres 5 lat, a zasada poprawnej legislacji odnosi się także do formułowania celów, które prawodawca chce osiągnąć swoim działaniem. Skoro więc ustawodawca nie zastrzega, w obowiązującym przepisie, że do stosunków "w toku" termin ten liczy się od daty wejścia w życie ustawy, brak jest podstaw do wykładni przepisu proponowanej przez organ, który wniósł skargę kasacyjną. Z powyższych względów należało uznać, że wykładnia przepisu art. 78 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa, a skutek nowego unormowania jest taki, że funkcjonariusz zajmujący kwaterę tymczasową może domagać się równoważnika za brak lokalu nie wcześniej niż od dnia 1 lipca 2005 r. pod warunkiem, że okres oczekiwania na lokal mieszkalny przekroczył okres 5 lat. Odmienna wykładnia przepisu przedstawiona w skardze kasacyjnej nie tylko pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową ale i celowością. Natomiast kwestia wykładni przepisów art. 77 ust 2 ustawy o Państwowej Staży Pożarnej i art. 79 ust. 1 ustawy pozostaje poza kontrolą kasacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w tym zakresie skarga kasacyjna nie odnosiła się do wskazanej prze Sąd pierwszej instancji wykładni prawa. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – w oparciu o przepisu art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.