I OSK 667/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1601/13 w sprawie ze skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie szkoły podstawowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/13, po rozpoznaniu skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C., uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie szkoły podstawowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta i Gminy Cieszanów decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zezwolił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na założenie szkoły podstawowej pod nazwą: "Szkoła Podstawowa w K." z siedzibą w K. Jednocześnie wskazał, że szkoła rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r. oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony. W wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego oraz Radnego Rady Miejskiej w C. Podkarpacki Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził jej nieważność, wskazując, że nie jest możliwe zezwolenie przez gminę na prowadzenie szkoły gminnej spółce. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Edukacji Narodowej wniósł Z. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ II instancji uznał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do tego samego skutku, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy - Karta Nauczyciela. Dlatego też taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i nie zasługuje na ochronę. Podkreślono również, że komunalna spółka wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza. Jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Dlatego takie przekazanie należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty. Organ wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy natomiast traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy. Organ wskazał również, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Działalność edukacyjna na rzecz gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu. Przy czym nie należy utożsamiać pojęcia działalności edukacyjnej z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ustawy o systemie oświaty). Minister podkreślił, że zgodnie z art. 83a ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółki z o.o. w celu prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. Sp. z o.o. w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadzenie szkół przez podmioty inne niż gmina jest prawnie dopuszczalne, co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Żaden z organów nie ma również podstaw do twierdzenia, że szkoły i przedszkola są przekazywane, czy też nawet likwidowane, ponieważ taki stan faktyczny nie istnieje. Wraz z wydaniem decyzji o zezwoleniu na prowadzenie szkół i przedszkoli na jej rzecz, Gmina nie podjęła żadnych kroków mających na celu likwidację jakiejkolwiek szkoły, czy przedszkola. Szkoły prowadzone przez Gminę funkcjonują w sposób dotychczasowy, a Gmina wbrew stanowisku organów obu instancji nie zamierza wyzbywać się zadania własnego, jakim jest prowadzenie szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych. Ponadto stwierdzono, że oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie znajduje zrozumienia, skoro przepis ten stanowi, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu (...). W sprawie bezsporne jest, że organem właściwym był Burmistrz, który wydał przedmiotową decyzję. Przywołany przez organ przepis art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który uzasadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (...). Uszło jednak uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał. Dodatkowo wskazano na pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie [...] skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej. W piśmie tym Rzecznik zaprezentował swoje uwagi w przedmiocie przypadków przejęcia prowadzenia publicznych szkół przez spółki komunalne. Stwierdzono m.in., iż ustawa o systemie nie przewiduje wyłączenia dla żadnej kategorii osób prawnych, w szczególności zaś nie różnicuje spółek ze wzglądu na ich fundatorów, co może być rozumiane jako brak przeciwwskazań do prowadzenia placówek oświatowych przez spółkę komunalną. Brakuje bowiem wyraźnej podstawy prawnej do uznania podobnego rozwiązania za naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy. Jednak taka możliwość wydaje się być wykluczona przez treść innych aktów normatywnych rangi ustawowej. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) różnicuje status prawny spółek, których właścicielem jest gmina i osób prawnych będących w pełni podmiotami prywatnymi. Z tego względu sam fakt braku jednoznacznego wykluczenia prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty niekoniecznie musi oznaczać, że wykluczenie spółek komunalnych z możliwości prowadzenia szkół publicznych stanowiłoby naruszenie prawa. Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, rozwiązanie takie powinno być jednak traktowane jako wyjątek. W ocenie Sądu I instancji powyższe stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo potwierdza, iż możliwość prowadzenia przez spółki komunalne szkół publicznych wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę, albowiem zakaz taki nie jest jednoznaczny. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w żaden sposób nie można uznać "gołym okiem", iż decyzje Burmistrza dotknięte zostały kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej. Zauważono, iż zablokowanie inicjatywy Gminy Cieszanów w zakresie powstawania szkół, przedszkoli w formie spółek komunalnych, prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich. Organ zaniechał również rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych. Okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych. Jeżeli na danym terenie funkcjonować będą różnego typu placówki oświatowe, to wybór formy zatrudnienia przez nauczycieli będzie fakultatywny. W ocenie Sądu I instancji zaistniały brak równowagi w rozważeniu powyższych kwestii upoważnia zatem do postawienia organom zarzutu, iż rozpoznały sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy - Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty. Minister Edukacji Narodowej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przez uznanie, że burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w których 100% udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę; 2. naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwe zastosowanie. Na tych podstawach wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Znalazły one też wyraz w zaskarżonym wyroku, który uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ustaleniu pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sadowym przyjmuje się ustalenie tego pojęcia w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem ograniczające zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji. Art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której stanowi art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody. Przesłanki te wprowadzone są w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczna (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.). Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Z art. 5 ust. 2, art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z uwagi na przyjętą regulację nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty. Art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę. Nie ma zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawie. To, że do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza zezwolenia dla innych osób prawnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). W zaskarżonym wyroku zasadnie wyprowadzono brak rażącego naruszenia prawa uzasadniający zastosowanie sankcji nieważności. Zarzut zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1, art. 105 ustawy o systemie oświaty nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że zostały poniesione niezbędne koszty tego postępowania.