I OSK 668/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1646/12 w sprawie ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Szczeciński decyzją z dnia 1 września 1997 r., nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez gminę - Miasto Szczecin, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej drogę krajową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1/1 - [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr 1/2 1/3, 1/4. 1/7 i 1/8) położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r. wniósł o stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody Szczecińskiego. We wniosku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wojewódzką nr [...] ujętą w wykazie dróg wojewódzkich. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 15 listopada 2011 r. nr 687 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. Organ ustalił, iż objęta tą decyzją działka nr 1/1 (aktualnie działki nr 1/2, 1/3, 1/4, 1/7 i 1/8) weszła w skład ulicy miejskiej [...] zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, zawartych w załączniku B do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205) wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Organ następnie wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 1996 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692 z późn. zm.) - na mocy której wydano decyzję komunalizacyjną - nieruchomości stanowiące drogi krajowe i wojewódzkie stały się z mocy prawa własnością niektórych gmin o statusie miasta. Decyzja Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. jako podstawę jej wydania wskazuje m.in. na art. 23 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu (...), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji stanowił, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 2 ust. 3 w/w ustawy, który stanowił, że gminy o statusie miasta, określone w załączniku, a zatem m.in. Szczecin przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit a) - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 1 września 1997 r. planowanie i finansowanie w zakresie dróg publicznych należy do: wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta, z wyłączeniem dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), rad narodowych stopnia podstawowego - w odniesieniu do budowy, modernizacji i ochrony dróg wojewódzkich w granicach miast. Z kolei art. 14 ust. 1 pkt 1 c) powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji stanowił, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg są objęte planem i budżetem centralnym w odniesieniu do odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym i obwodnic położonych w granicach miast, w których terenowym organem administracji jest prezydent miasta. Minister wskazał, że z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r. wynika, iż działka nr 1/1 z obrębu [...] jest położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] i nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2011 r. zwróciło się Województwo Zachodniopomorskie, wskazując na rozbieżności występujące pomiędzy pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., który wskazał że działka nr 1/1 nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz pismem Urzędu Miasta Szczecina z dnia 3 listopada 2011 r. Urząd Miasta Szczecina w w/w piśmie wskazał, że [...] stanowiła drogę krajową nr [...] do 1 stycznia 1999 r., zatem na dzień 1 stycznia 1996 r. można przyjąć, iż była to droga o przeważającym ruchu tranzytowym ze względu na jej przebieg [...]. Zdaniem wnioskodawcy brak ustaleń w powyższym zakresie prowadził do naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Województwa Zachodniopomorskiego, o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Administracji i Cyfryzacji w całości podtrzymał swoją argumentację oraz ustalenia prowadzące do konkluzji, iż koniecznym była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. Odnosząc się do argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego organ podkreślił, iż podczas prowadzonego postępowania nadzorczego, ustalił iż zgodnie z treścią art. 23 ust. 2, w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odcinki dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym oraz obwodnice, położone w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, stanowiły przedmiot zarządu Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych, tj. poprzednika prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Odcinek dawnej drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej), położony na terenie miasta Szczecin nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie. Zatem oficjalne uznanie drogi nr [...] na terenie miasta Szczecin, za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, obowiązek przejęcia jej w zarząd przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, co nigdy nie nastąpiło. Organ zwrócił uwagę, że Urząd Miasta Szczecina w swym piśmie z dnia 31 maja 2012r. jasno wskazał, iż nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi tranzytowy przebieg przedmiotowego odcinka drogi nr [...]. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, albowiem podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Województwo Zachodniopomorskie, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r., art. 2a ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. "o drogach wojewódzkich" i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, iż objęta przedmiotową decyzją komunalizacyjną działka nr 1/1 weszła w skład ulicy miejskiej [...]zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, zawartych w załączniku B do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim. Z dniem 1 stycznia 1996 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych - na mocy której wydano decyzję komunalizacyjną - nieruchomości stanowiące drogi krajowe i wojewódzkie stały się z mocy prawa własnością niektórych gmin o statusie miasta. Decyzja Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. wydana została między innymi w oparciu o art. 23 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji stanowił, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 2 ust. 3 ww. ustawy, który stanowił, że gminy o statusie miasta, określone w załączniku, a zatem m.in. Szczecin przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit a) - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 1 września 1997 r. planowanie i finansowanie w zakresie dróg publicznych należy do: wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta, z wyłączeniem dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), rad narodowych stopnia podstawowego - w odniesieniu do budowy, modernizacji i ochrony dróg wojewódzkich w granicach miast. Z kolei art. 14 ust. 1 pkt 1 c) powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji stanowił, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg są objęte planem i budżetem centralnym w odniesieniu do odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym i obwodnic położonych w granicach miast, w których terenowym organem administracji jest prezydent miasta. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego istota niniejszego postępowania sprowadzała się do ustalenia czy działka nr 1/1 z obrębu [...], położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą lub drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. W ocenie tego Sądu organ administracji publicznej dokonał w prawidłowy sposób ustalenia, iż przedmiotowa działka położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Organ dysponował dwoma pismami tj. pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r. z którego wynika, iż działka nr 1/1 z obrębu [...], położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] i nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz pismem Urzędu Miasta Szczecina z 7 listopada 2011 r., który wskazał że skoro przedmiotowy odcinek drogi [...]stanowił drogę krajową nr [...] do 1 stycznia 1999 r. to można przyjąć iż była to droga o przeważającym ruchu tranzytowym ze względu na jej przebieg [...].. Minister Administracji i Cyfryzacji wobec takich rozbieżności zawartych w powołanych pismach zasadnie zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z prośbą o ustosunkowanie się do informacji przedstawionych przez Urząd Miasta Szczecina, a także o przekazanie bądź wskazanie dokumentów na podstawie których zdaniem GDDKiA można przyjąć iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. nie był autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz do Urzędu Miasta Szczecina z prośbą o ustosunkowanie się do informacji przedstawionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie, a także przekazanie bądź wskazanie dokumentów na podstawie których zdaniem Urzędu można przyjąć, iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. stanowił drogę o przeważającym ruchu tranzytowym. W odpowiedzi na pismo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie poinformowała, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 14 poz. 60) odcinki dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym oraz obwodnice, położone w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, stanowiły przedmiot zarządu Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych, poprzednika prawnego GDDKiA. Odcinek drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej) położony na terenie miasta Szczecina nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie. Oficjalne uznanie drogi nr [...] na terenie miasta Szczecina, za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa obowiązek przejęcia jej w zarząd przez DODP, co nigdy nie nastąpiło. Analogiczna zasada obowiązywała przy autostradach, drogach ekspresowych i obwodnicach. Natomiast Urząd Miasta Szczecin odpowiadając na pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających tranzytowy przebieg tego odcinka drogi. O tranzytowym charakterze tej drogi może świadczyć jedynie jej przebieg [...].. Sąd I instancji stwierdził, że z obu pism wynika, że odcinek dawnej drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej), położony na terenie Szczecina nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie. Dopiero formalne uznanie drogi nr [...] na terenie Szczecina, za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, obowiązek przejęcia jej w zarząd przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, co nigdy nie nastąpiło. Zatem Minister doszedł do prawidłowego wniosku, iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. nie był autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Oznacza to, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organ administracji publicznej w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie będąc związany granicami złożonego wniosku, powinien zbadać, czy w związku z wydawaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie tego Sądu organ trafnie ustalił w oparciu o analizę zgromadzonej dokumentacji, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Organ prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej z naruszeniem, które ma charakter rażący - jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej Województwo Zachodniopomorskie zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do akceptacji treści pism uczestników, nie odzwierciedlających faktycznego charakteru drogi krajowej i jej błędnej dotychczas klasyfikacji, W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, bez błędne zastosowanie i uznanie, że na jego podstawie grunt stanowiący drogę krajową przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Miasto Szczecin, oraz naruszenie art. 2a ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o "drogach wojewódzkich" przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskazane przepisy nie zostały naruszone przy wydawaniu decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości stanowiącej drogę wojewódzką o przeważającym ruchu tranzytowym (art. 14 ust. 1 pkt 1c w brzmieniu z dnia wydania decyzji). W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Urząd Miasta Szczecina w piśmie z dnia 31 maja 2012 r. jasno stwierdził brak dysponowania dokumentami potwierdzającymi tranzytowy przebieg przedmiotowego odcinka drogi nr [...]. W ocenie skarżącego wskazane pismo potwierdza jedynie, że Gmina Miasto Szczecin nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi tranzytowy charakter drogi. To nie oznacza zaś, że droga ta nie ma tego charakteru. To obowiązkiem organu jest zbadanie faktycznych podstaw decyzji, a nie domniemania charakteru drogi. Skarżący stwierdził że oparcie decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r. o art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego, gdyż droga nr [...] jako droga o przeważającym ruchu tranzytowym dochodząca do granicy Państwa, nie była ujmowana w zadaniach własnych Miasta Szczecina. Skarżący wyraził zdumienie wobec uznania, że poza terenem Miasta Szczecin droga ta jest drogą wojewódzką o przeważającym ruchu tranzytowym wobec przekazania własności na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego, a w odcinku Miasta Szczecin nie stanowi takiej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do pisma pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 4 marca 2013 r. w którym modyfikuje podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że w miejsce nieprawidłowo powołanych przepisów k.p.a. wskazuje przepisy art. 231 i 233 k.p.c. jako mające zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Po tym terminie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych bez ich zmiany lub zgłaszania nowych podstaw. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegł do dnia 18 stycznia 2013 r. a pismo z modyfikacją podstawy kasacyjnej nadano dnia 5 marca 2013 r. Zatem nie mogło ono odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie należy tylko wyjaśnić, że sąd administracyjny stosuje przywołane przepisy art. 231 i 233 k.p.a. tylko do postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., którego Sąd pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu nie prowadził jak też, żadna ze stron postępowania o przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie wnosiła. Należy także podkreślić, że sprawa administracyjna będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, o czym zdaje się zapomina autor skargi kasacyjnej, była prowadzona w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 września 1997 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto Szczecin, z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę krajową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1/1 - [...](aktualnie oznaczonej jako działki nr 1/2 1/3, 1/4. 1/7 i 1/8), a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym z kilkoma wyjątkami. Jednym z nich jest inny zakres orzekania niż w trybie zwykłym, bo w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego ( stwierdzająca nieważność lub odmowna w tej materii), a nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty sprawy, obalana decyzja. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Rozstrzygnięcie takiej sprawy następuje na podstawie wyników czynności dowodowych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta jest innymi wadami niż wymienione w tym przepisie - niekwalifikowanymi. Ponadto przyczyną powstania nieważności może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów k.p.a. Przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym są kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadzą zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jak jest w przypadku wznowienia postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie do końca zauważa także, że w postępowaniu nieważnościowym ocena decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym następuje według prawa materialnego obowiązującego na dzień wydania tej decyzji. Kwestionowana przez skarżące Województwo decyzja Wojewody została wydana w dniu 1 września 1997 r. a jej przedmiotem było przejęcie działki nr 1/1 o pow. 6,0779 ha stanowiącej ulicę w Szczecinie na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Województwo Zachodniopomorskie uważa, że Miasto Szczecin nie spełniało przesłanek wskazanych w tym przepisie do nabycia tej działki, dlatego że działka ta na dzień 1 stycznia 1996 r. nie była mieniem służącym wykonywaniu zadań własnych Gminy – Miasto Szczecin. W skardze kasacyjnej zarzuca się niewyjaśnienie tej kwestii przez co miałoby dojść do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zarzut ten nie jest trafny. Jak to bowiem zasadnie ustalił Wojewoda w decyzji z dnia 1 września 1997 r. przedmiotowa działka o nr 1/1 (aktualnie oznaczonej jako działki nr 1/2 1/3, 1/4. 1/7 i 1/8) na dzień 1 stycznia 1996 r. stanowiła część [...]w Szczecinie będącej drogą krajową nr [...] na skutek takiego zakwalifikowania jej w uchwale Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. ( M.P. z dnia 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16). Natomiast rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich ( Dz. U. z dnia 6 grudnia 1986 r. Nr 42 poz. 205) do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono jedynie część drogi krajowej nr [...] od [...] do [...], (obecnie [...],). Przedmiotowa działka nr 1/1 pozostała nadal w ciągu drogi krajowej nr [...], bowiem jest położona na odcinku tej drogi od [...], (obecnie placu [...],) w kierunku granic miasta Szczecina. Status tego ostatniego odcinka [...] uległ zmianie na drogę wojewódzką już po wydaniu przez Wojewodę kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r. co wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160 poz. 1071). Zatem wbrew stanowisku Województwa Zachodniopomorskiego zmiana statusu drogi, nastąpiła po wydaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej i nie mogła mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej decyzji. Okoliczność, że działka nr 1/1 stanowiła drogę krajową nr [...] była podstawową dla Wojewody wydającego decyzję komunalizacyjną, bowiem w świetle uregulowań zawartych w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymanie i ochrona dróg krajowych w granicach miast , w których organem administracji państwowej jest prezydent miasta jest zadaniem własnym tego miasta. Jednym z wyjątków od tej zasady jest sytuacja w której odcinek drogi krajowej jest odcinkiem drogi krajowej o przeważającym ruchu tranzytowym położonym na terenie takiego miasta. Zatem istotą niniejszej sprawy była odpowiedź na pytanie czy odcinek drogi krajowej nr [...] na terenie miasta Szczecina, na dzień 1 stycznia 1996 r. był odcinkiem drogi krajowej o przeważającym ruchu tranzytowym. Należy podkreślić, że Województwo Zachodniopomorskie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie wskazywało na tę okoliczność jako podstawę żądania, także w toku postępowania administracyjnego nie składało wniosków w tym zakresie. Minister rozpoznający sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym będąc zobowiązanym do wyjaśnienia kwestii dotyczącej charakteru drogi krajowej nr [...], stosując się do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zwrócił się dwukrotnie do Urzędu Miasta w Szczecinie i do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wyjaśnienie statusu odcinka drogi krajowej nr [...] na terenie miasta Szczecina na dzień 1 stycznia 1996 r. i z braku innych dodatkowych wniosków dowodowych w tej kwestii, prawidłowo uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Oparł się w szczególności na informacji Urzędu Miasta Szczecina, że nie posiada dokumentów potwierdzających tranzytowy przebieg tego odcinka drogi oraz okoliczności, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie Minister uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia charakteru odcinka drogi stanowiącej działkę nr 1/1. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że podobnie jak w skardze do WSA autor skargi kasacyjnej z pełnym przekonaniem zarzuca naruszenie przepisów ustawy o drogach wojewódzkich, nie przyjmując, że ustawa o takiej nazwie nie istnieje. Błąd ten nie uniemożliwia jednak oceny zarzutu naruszenia art. 2a ust. 2 w zw. z "art. 14 ust. 1 pkt 1 c", bowiem jego uzasadnienie wskazuje, że są to przepisy ustawy o drogach publicznych. Jednak jak już wcześniej podano Minister i Sąd oceniając decyzję komunalizacyjną zobowiązani byli do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z dnia wydania decyzji komunalizacyjnej. Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu na dzień 1 września 1997 r. nie zawierała przepisu art. 2a ust. 2 którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Dlatego ani Wojewoda w decyzji komunalizacyjnej ani Minister i Sąd pierwszej instancji nie stosowały tego nieistniejącego przepisu. Tym samym nie mogli go naruszyć. Przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych został dodany do tej ustawy przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 1999 r. Ta późniejsza zmiana ustawy o drogach publicznych nie ma wpływu na prawidłowość decyzji komunalizacyjnej. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 lit c uzasadnia się błędnym przyjęciem, że wskazany przepis nie został naruszony przy wydawaniu decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości stanowiącej drogę wojewódzką o przeważającym ruchu tranzytowym (art. 14 ust. 1 pkt 1c w brzmieniu z dnia wydania decyzji). Należy zauważyć, że argumentację na poparcie tego zarzutu odnosi się błędnie do przedmiotowej drogi nr [...] jako drogi wojewódzkiej. Bowiem z podanych na wstępie przepisów określających status drogi nr [...] wynika jednoznacznie, że w dniu 1 stycznia 1996 r. odcinek drogi nr [...] obejmujący działkę nr 1/1 był drogą krajową a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej droga wojewódzką. Status drogi Wojewódzkiej odcinek ten uzyskał dopiero 1 stycznia 1999 r. co także nie może mieć już znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji komunalizacyjnej z dnia 1 września 1997 r. Z ustalonych przez ministra okoliczności zaaprobowanych przez Sąd Wojewódzki wynika, że odcinek drogi krajowej nr [...] na terenie miasta Szczecina nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie. Okoliczności tej w toczących się postępowaniach administracyjnym i sądowym nie podważono. Wobec braku innych dowodów wskazujących na to, że przedmiotowa działka nr 1/1 stanowiła odcinek drogi krajowej o przeważającym ruchu tranzytowym, zasadnie organy administracji uznawały, że utrzymanie i ochrona tej części drogi była zadaniem własnym Gminy- Miasta Szczecin. Z treści art. 23 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 19 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że budowa, modernizacja utrzymanie i ochrona odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym należy do dyrekcji okręgowych dróg publicznych. Natomiast z wydanego na podstawie art. 21 ust. 1 i.2 oraz 24 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 65, poz. 332) wynika, że funkcję zarządu dróg dla odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym pełni na terenie województwa szczecińskiego Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Szczecinie ( § 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 i pkt 14 załącznika do rozporządzenia). Skoro Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Szczecinie nie pełniła zarządu przedmiotowej drogi krajowej nr [...] na terenie miasta Szczecina, to na podstawie art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a i art. 14 ust. 1 lit c utrzymanie i ochrona drogi krajowej nr [...] na terenie miasta Szczecina była zadaniem własnym Gminy – Miasta Szczecin. Za takim stanowiskiem przemawia także treść § 4 w zw. z Lp. 23 załącznika Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie jednostek organizacyjnych oraz dróg nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta ( Dz. U. z 1995r. Nr 145, poz. 711), w którym to wyraźnie wyłączono od przejęcia przez Gminę - Miasto Szczecin dróg krajowych nr 3, 6, i 10 o niewątpliwie przeważającym ruch tranzytowym. Do dróg wyłączonych od przejęcia przez gminy nie zaliczono drogi krajowej nr [...]. Takiego stanowiska nie podważają pisma Urzędu Miasta Szczecin z 3 listopada 2011 r. i 31 maja 2012 r. w których podano, że o tranzytowym charakterze drogi nr [...] może świadczyć jej przebieg Szczecin- granica państwa. Jak bowiem już wskazano wyżej nie o tranzytowy charakter drogi krajowej chodzi, bo takowy ma większość dróg krajowych lecz o to czy na terenie miasta Szczecina przeważał na drodze nr [...] ruch tranzytowy. W rezultacie zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o drogach publicznych nie jest usprawiedliwiony. W konsekwencji Wojewoda Szczeciński zasadnie w decyzji z dnia 1 września 1997 r. na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę – Miasto Szczecin nieruchomości stanowiącej drogę krajową stanowiąca działkę nr 1/1. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.