I OSK 670/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Suwałkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 680/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na uchwałę Rada Miasta Sejny z dnia 30 listopada 2004r. nr XX/130/04 w przedmiocie ustalenia liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 680/05, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na uchwałę Rady Miasta Sejny z dnia 30 listopada 2004 r. Nr XX/130/04, w przedmiocie ustalenia liczby licencji na wykonanie transportu drogowego taksówkami. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prokurator Okręgowy w Suwałkach, wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w Sejnach z dnia 30 listopada 2004 r. nr XX/130/04, w sprawie określenia liczby przeznaczonych do wydania nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami na 2005 r. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Sejny, a uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Sejny, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 15 grudnia 2004 r. nr 195 pod pozycją 2685. Prokurator Okręgowy w Suwałkach zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uchwalenie skarżonej uchwały przez Radę Miasta Sejny w składzie przekraczającym ustawową liczbę radnych. Mając na uwadze powyższe, Prokurator Okręgowy w Suwałkach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę, której skład jest niezgodny z przepisem art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego w skład rady w gminach do 20 tys. mieszkańców wchodzi piętnastu radnych i tylu właśnie radnych winno być w Radzie Miasta Sejny. Potwierdza to także zarządzenie Wojewody Podlaskiego nr 46/02 z 22 kwietnia 2002 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, stosownie do postanowień art. 27 i następnych ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) gdzie wskazano, iż liczba radnych Rady Miasta Sejny ustalona została na 15 osób. Prokurator podniósł, iż uchwałą nr XII/66/03 z 16 grudnia 2003 r. Rada Miasta w Sejnach postanowiła o wygaszeniu mandatu radnego M. A. Rozpoznając skargę zainteresowanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/BK43/04 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, natomiast wcześniej postanowieniem z 04 marca 2004 r. – wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały uznając, iż jej wykonanie może wywołać nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem zarządzeniem nr 2/04 z dnia 05 stycznia 2004 r. Wojewoda Podlaski ogłosił wybory uzupełniające do Rady Miasta w Sejnach, które odbyły się 14 marca 2004 r. Mandat radnego M. A. objęła inna osoba. W ocenie Prokuratora powyższe spowodowało to, że liczba radnych posiadających obecnie mandat wynosi 16 osób, a więc uchwały podejmowane są w składzie przekraczającym ilość ustawową. Rada działa zatem w składzie sprzecznym z ustawą. Nadto skarżący podniósł, iż M. A. brał udział na sesji Rady Miasta Sejny w dniu 30 listopada 2004 r. w obradach, co potwierdził w liście obecności, a zatem uchwała została podjęta w składzie niezgodnym z bezwzględnie obowiązującą normą art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie reguluje skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w przepisie art. 17 pkt 1-4. Skoro skład Rady Miasta Sejny kreowany jest w drodze wyborów (w danym przypadku – w drodze wyborów uzupełniających), rozwiązania zaistniałego stanu rzeczy - zdaniem Sądu I instancji - poszukiwać należy na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Natomiast rozstrzyganie o ważności wyborów, także o ważności wyboru uzupełniającego radnego, należy – zgodnie z ordynacją wyborczą – do kognicji sądu okręgowego sąd administracyjny, nie jest kompetentny do wypowiadania się w kwestii ukształtowania liczebnego składy rady gminy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem reguł określonych w art. 17 oraz w art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z przedstawionych list obecności na obradach Rady Miasta Sejny: w dniu 30 listopada 2004 r. w posiedzeniu uczestniczyło 16 radnych, jednakże głosowanie na tej sesji zostało podjęte przy zachowaniu wymaganych przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, wielkości co do quorum oraz większości głosów, bowiem M. A. nie był brany pod uwagę jako radny w głosowaniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Suwałkach zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 w zw. z art.17 pkt 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 30.11.2004 r. nr XX/130/04 podjęta została z zachowaniem ww. przepisów, podczas gdy w rzeczywistości została ona podjęta przez Radę Miasta Sejny w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gminnej wielkości. Na podstawie art. 188 ppsa Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Sejny z dnia 30.11.2004 r. nr XX/130/04 w sprawie ustalenia liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że w Radzie Miasta Sejny zaistniała niezgodna z prawem sytuacja polegająca na tym, że w skład rady wchodziło 16 radnych, chociaż zgodnie z art. 17 ustawy o samorządzie gminnym liczba ta powinna wynosić 15 osób. Ustawa nie przewiduje odstępstw od wskazanej w art. 17 pkt 1 liczby radnych, a przepis jest bezwzględnie wiążący. Przy czym – zdaniem Prokuratora - nie ma tutaj znaczenia, że Marian Auron nie był brany pod uwagę przy głosowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia art. 14 i 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, dokonał wykładni tych przepisów jedynie z punktu widzenia istnienia, bądź nie – wymaganego quorum, co jest zdecydowanie zbyt wąskim potraktowaniem problemu. Nie może być bowiem podjęta zgodnie z treścią tych przepisów uchwała, kiedy faktyczna liczba radnych przewyższa tą - jaką dopuszcza ustawa. Powstaje również wątpliwość jak powinno być liczone wymagane przez art. 14 ustawy quorum niezbędne do zdolności podejmowania uchwał, czy od liczby 15 radnych – tak jak to wynika z art. 17 pkt 1 (ustawowy skład rady), czy też od liczby 16 radnych (tak jak to miało miejsce w rzeczywistości). Zdaniem Prokuratora w błędzie pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż o ważności wyboru uzupełniającego radnego i tym samym o ukształtowaniu się liczebnego składu rady powinien rozstrzygać sąd okręgowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16.07.1998 r. – Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Sąd okręgowy bowiem zgodnie z treścią art. 58 ww. ustawy, poznaje protesty przeciwko ważności wyborów do danej rady lub przeciwko ważności wyboru radnego z powodu wyłącznie: 1. dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego lub 2. naruszenia przepisów ww. ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów. Pośród tych przesłanek nie ma tej, która dotyczyłaby samej zasadności ogłoszenia wyborów uzupełniających i powstania na skutek tego ponadnormatywnej liczby radnych. Okoliczności stanowiące podstawę ewentualnego protestu przeciwko ważności wyborów dotyczą samego przebiegu głosowania, następnie ustalania ich wyników. W ocenie skarżącego, sam fakt podjęcia uchwały przy istniejącym ponadnormatywnym składzie liczbowym radnych powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Sejny wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne w sprawie jest, iż liczba skutecznie wybranych radnych do Rady Miasta Sejny w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wyniosła 16 osób, a zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) winna wynosić 15 radnych. Jednakże kwestia liczby radnych nie była przedmiotem zakwestionowanej uchwały, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie był władny rozstrzygać w ramach niniejszej sprawy o prawidłowości podejmowanych przez poszczególne organy działań, które doprowadziły do zaistniałej sytuacji. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w ramach art. 58 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 159, poz. 1547) sąd powszechny nie jest również władny rozstrzygać tej kwestii, jednakże nie zmienia to faktu, iż w ramach niniejszej sprawy – oceny legalności zakwestionowanej uchwały dot. określenia liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami - kwestie te nie mogły być rozważane przez sąd. Jak zasadnie stwierdził Sąd, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w art. 17. Fakt, że przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący oznacza, że w statucie gminy nie można regulować tej kwestii odmiennie. Nie oznacza to jednak, że gdy liczbowy skład rady nie odpowiada wielkością ustawowym, to rada pozbawiona jest możliwości działania, a takie faktyczne stanowisko przytoczone jest w skardze kasacyjnej. Sytuacje, że liczba radnych nie odpowiada liczbie ustawowej nie należą bowiem do rzadkości. W niniejszej sprawie liczba radnych była wyższa, ale częściej zdarzają się sytuacje, że liczba radnych jest mniejsza niż ustawowa – w wyniku wygaśnięcia mandatu. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wynosi ono połowę ustawowego składy rady gminy. Niezależnie więc od liczby radnych, quorum ustalane jest od ustawowej liczby radnych i w tym zakresie, wbrew twierdzeniom skargi nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W innej sprawie quorum to winno być - i było – liczone od 15 radnych. Dokonana więc przez Sąd I instancji interpretacja art. 14 w zw. z art. 17 ww. ustawy o samorządzie gminnym była prawidłowa, a zaskarżona uchwała – podjęta zgodnie z powyższymi przepisami. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.