I OSK 676/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1223/14 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. A. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/14 oddalił skargę J. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że: Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. orzekającą o opróżnieniu przez wymienionego wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...], utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia [...] marca 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] orzekł o opróżnieniu przez J. A. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...]. Od decyzji został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustalił, że dnia [...] kwietnia 1996 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] przydzielił J. A. lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się [...]. Podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty organ uznał za bezzasadne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze J. A. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa, polegające na nierozpatrzeniu sprawy w sposób wnikliwy i wszechstronny, co skutkowało wadliwą oceną sytuacji faktycznej oraz art. 80 kpa, poprzez pominięcie ważnych dla sprawy okoliczności i niedokonania oceny przedstawionych dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 kpa przez nie odniesienie się w uzasadnieniu do argumentów podniesionych przez stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 99a pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Ustanowienie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej ma zapewnić sprawne i skuteczne działanie formacji. Służy temu będący w dyspozycji organów Straży Granicznej zasób mieszkaniowy uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów albo zasób uzyskany od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, lub stanowiący własność gmin lub zakładów pracy. Do zasobu mieszkaniowego należą także lokale mieszkalne zwalniane przez osoby, które wcześniej uzyskały decyzje o przydziale z jednostek podległych ministrowi spraw wewnętrznych (art. 94 ustawy). Organy Straży Granicznej są uprawnione do przydzielania pozostających w zasobie lokali mieszkalnych, jak i orzekają o ich opróżnieniu, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 99a ustawy o Straży Granicznej. W sprawie za bezsporne Sąd uznał, że J. A. uzyskał udział we współwłasności w ¾ częściach lokalu położonego w [...] o powierzchni mieszkalnej spełniającej posiadane w dacie wydania zaskarżonej decyzji normy zaludnienia. Wobec powyższego organ prawidłowo zdaniem Sądu I instancji ocenił, iż została spełniona przesłanka z art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej. Osoba, której przydzielono na podstawie decyzji administracyjnej lokal mieszkalny obowiązana jest taki lokal wraz ze wszystkimi osobami z nią mieszkającymi opróżnić. Fakt zbycia uzyskanego we własności lokalu udziału nastąpiło po wszczęciu niniejszego postępowania – poprzez jego przekazanie umową darowizny, skutkiem tego nie ma znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 99 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni. Zdaniem Sądu I instancji organ zebrał materiał dowodowy w sprawie niniejszej i dokonał prawidłowej jego oceny. Przedstawione przez skarżącego okoliczności i motywy nabycia lokalu przy ulicy [...] oraz sytuacja mieszkaniowa członków rodziny skarżącego niemieszkających z nim we wspólnym lokalu, nie mogą mieć wpływu na przebieg niniejszego postępowania i treść wydanej decyzji. Organy Straży Granicznej są obowiązane uwzględnić słuszny interes strony, ale tylko w granicach obowiązującego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej polegającą na przyjęciu, że skarżący był zobowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego przydzielonego mu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej mimo że w chwili wydania decyzji oraz wyroku skarżący nie był już właścicielem innego lokalu położonego w tej samej miejscowości. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że nie można tracić z pola widzenia jedynie przejściowego stanu posiadania przez skarżącego prawa do innego lokalu—mieszkalnego, niż kwatera przydzielona mu w związku z pełnioną służbą. Nie był to lokal przeznaczony dla niego, nie zakupił go również w celach inwestycyjnych, na wynajem etc., ale aby zapewnić dach nad głową swojej córce i jej rodzinie. W chwili obecnej, jak również w chwili wydawania decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej a potem wyrokowania przez Sąd, skarżący nie był już właścicielem żadnej nieruchomości na terenie Warszawy, czego Sąd Administracyjny w ogóle nie brał pod uwagę. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżona decyzja powoduje, że stanie się on osobą bezdomną, a chyba nie taki był cel omawianego tutaj przepisu. Znaczenie przypisane normie prawnej zawartej w art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej przez organ administracyjny i WSA prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć i pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, jak również prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego. Mianowicie człowieka, który próbuje pomóc własnej córce i jej rodzinie w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, karze się odebraniem prawa do lokalu jemu przysługującego. Intencją nabycia ww. lokalu również przez skarżącego, była pomoc w uzyskaniu przez córkę finansowania (kredytu) na zakup lokalu, gdyż ona sama nie miała zdolności kredytowej. Po to właśnie, ażeby podnieść swą tzw. zdolności kredytową, nabywczyni lokalu musiała (za poradą pracownika kredytującego Banku) przybrać ojca jako współwłaściciela, gdyż miał on stałe świadczenie emerytalne, które poprawiało jej zdolność kredytową. W nabytym mieszkaniu mieszkała tylko córka wraz z mężem i dziećmi, natomiast skarżący nigdy nie mieszkał w tymże lokalu i nie zamierzał tego robić, nie spędził tam nawet jednej nocy. Celem zaś wprowadzenia przepisu, który podlega obecnie wykładni jest zdaniem skarżącego kasacyjnie uniknięcie sytuacji, że osoba która dysponuje lokalem kwaterunkowym, ma realną możliwość korzystania z innego lokalu, jest bowiem właścicielem innego lokalu, ustawodawca nie chciał, aby lokal kwaterunkowy był wynajmowany bądź zamieszkiwany przez inne nieuprawnione osoby. Natomiast nie było zapewne celem ustawodawcy, aby pozbawiać emerytowanego członka służb mundurowych dachu nad głową, gdy de facto nie miał on nigdy innego lokalu, z którego mógłby skorzystać, a nie był właścicielem innego lokalu w chwili wydawania zakwestionowanych decyzji i wyrokowania przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącego Sąd winien opierać się na stanie faktycznym jaki istniał w chwili wyrokowania, ten zaś nie był podstawą do wydania decyzji nakazującej opróżnienie lokalu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w Warszawie oraz decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że podniesione zarzuty należy uznać za chybione. Za przedstawionym w zaskarżonym wyroku WSA rozumieniem powołanego przepisu art. 99 ust. 1 pkt 9 przemawia jego wykładnia systemowa i celowościowa. Skoro w sytuacji opisanej we wskazanym przepisie ustawy, każdy funkcjonariusz SG, w przypadku uzyskania innego, równorzędnego lokalu, ma obowiązek opróżnienia przydzielonego mu decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, to obowiązek taki spoczywa także na byłym funkcjonariuszu, który zajmuje lokal mieszkalny wchodzący w skład zasobu mieszkaniowego organu Straży Granicznej. Jak trafnie podkreślił w zaskarżonym wyroku WSA, organy Straży Granicznej są zobowiązane do uwzględniania słusznego interesu strony, ale jedynie w granicach obowiązującego prawa. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie poinformował, że mieszkanie dla córki nabył 10 lat temu. Chciał jej w ten sposób pomóc, nie było jej bowiem stać na kupno mieszkania. Pieniądze na zakup pochodziły częściowo z oszczędności, częściowo z kredytu, który spłacał z małżonką. Od samego początku zamiarem małżonków A. było kupno mieszkania na rzecz córki. J. A. wziął kredyt wraz z żoną, gdyż córki nie było na niego stać. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że dysponuje jedynie lokalem mieszkalnym uzyskanym w oparciu o decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej, położonym w Warszawie przy ulicy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności. Natomiast wynikająca z przepisu art. 183§1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd jest związany zawartym w niej wnioskiem skarżącego kasacyjnie, określającym przedmiot zaskarżenia, podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Determinują one kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z własnej inicjatywy nie jest władny podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zarzucono w niej sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego w normie art. 99aust.1pkt.9 ustawy o Straży Granicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do opróżnienia lokalu mieszkalnego przydzielonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej mimo że w chwili rozpoznawania sprawy nie był już współwłaścicielem lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w Warszawie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzyskany w roku 2008 lokal mieszkalny przy ulicy [...] został sprzedany przez jego współwłaścicieli tj. skarżącego kasacyjnie, jego żonę oraz córkę I. O. dnia [...] stycznia 2014r. Przepis art. 99 a ust.1 pkt.9 stanowi że funkcjonariusz zobowiązany jest do opróżnienia lokalu mieszalnego, o którym mowa w art. 94 ust.1 jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia . Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej prowadzi do wniosku, że celem zawartych tam regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej, a na zasadzie art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu., Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej......(DZ.U. 2013.667 ze zmianami) także uprawnionemu do emerytury, prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia. Tym samym przyjąć należało, że z przepisu art. 99a ust.1pkt.9. wynika, że funkcjonariusz jest zobowiązany do opróżnienia lokalu jedynie wówczas gdy ma faktycznie realną możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie lokalem . W niniejszej sprawie skarżący wraz ze swą małżonką w istocie w roku 2008 uzyskał tytuł prawny do drugiego lokalu mieszkalnego, oboje małżonkowie w wyniku czynności kupna sprzedaży stali się współwłaścicielami mieszkania w ¾ części. Właścicielką pozostałej części była ich wspólna córka I.O., która w lokalu tym zamieszkała wraz z mężem i dwójką dzieci. Skarżący kasacyjnie nigdy nie zamieszkał w tym lokalu, nie korzystała z niego również jego żona. Dokonując jego zakupu, chciał w istocie pomóc córce współfinansując część ceny za ten lokal. Mieszkanie od samego początku przeznaczone było dla córki i jej rodziny. Wprawdzie wielkość udziału we współwłasności skarżącego kasacyjnie odpowiada normom zaludnienia przysługującym jemu oraz zamieszkującym wraz z nim członkom rodziny, jednak z uwagi na fakt przeznaczenia i rzeczywistego wykorzystywanie mieszkania przy ulicy [...] wyłącznie przez córkę skarżącego z rodziną, w tym jej małoletnie dzieci nie sposób było przyjąć, aby skarżący miał realną możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w tym lokalu. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem kontrolowanego sądu, iż w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 99a ust.1 pkt.9, skutkujących koniecznością nakazania opróżnienia lokalu położonego w Warszawie przy ulicy [...], przydzielonego decyzją Komendanta Straży Granicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły mieć w sprawie żadnego znaczenia regulacje zawarte w art. 99 ust.1 pkt.4 ustawy o Straży Granicznej, a to z tej przyczyny że odnoszą się one do instytucji przydziału mieszkania. Przesłanek warunkujących przydział lokalu nie można utożsamiać z przyczynami cofnięcia przydziału skoro ustawodawca wyodrębnił osobne regulacje, odnoszące się do obu tych instytucji. Przepis art. 99aust.1pkt.9, stanowiący w istocie przyczyny pozbawienia prawa do lokalu nie stanowi konieczności opróżnienia mieszkania w razie zbycia uzyskanego obok dotychczas przysługującego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Utrata nabytych w drodze decyzji uprawnień jest wprawdzie możliwa, ale musi mieć nie budzącą wątpliwości podstawę prawną. Za niedopuszczalne uznać należy odwoływanie się posiłkowo do regulacji odnoszących się do innych instytucji prawa. Przepisu stanowiącego podstawę pozbawienia uprawnień nie należy interpretować rozszerzająco. Regulacja prawna w tym względzie obowiązuje tylko w takim zakresie, jaki wynika z jego treści i nie może w drodze zabiegów interpretacyjnych być przenoszona na sytuacje podobne lub zbliżone. W przeciwnym wypadku doszłoby do niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisów lex specialis(zasada exceptiones non sunt extendendae), pozostawałoby to również w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Skoro zatem kupiony dla córki lokal przy ulicy [...] nie zaspokajał potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego żony bezpodstawnym było nakazanie opróżnienia zajmowanego lokalu przy ulicy [...], tym bardziej że skarżący kasacyjnie wraz z żoną, zanim zapadła decyzja o opróżnieniu przeniósł własność posiadanych udziałów na córkę. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu wraz z decyzjami obydwu instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie 203 pkt.1 oraz 200 p.p.s.a.