I OSK 699/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Borowiec, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 773/04 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z [...] nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 4, § 5 ust. 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432 ze zm.), art. 13 ust. 2a oraz załącznika nr 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), uchylił decyzję z [...] nr [...] w całości i obciążył A. K. karą pieniężną w kwocie 2 160 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] nr [...] obciążył A. K. karą pieniężną w wysokości 1 506,17 zł, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). W związku z tym, że 1 stycznia 2002 r. weszły w życie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), która w art. 99 wprowadziła zmiany w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), utrzymanie w mocy decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Z tego względu na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z załącznikiem nr 1 do ustawy lp. tabeli 5 pkt 1 lit. b i lp. tabeli 6 pkt 2 lit. a obciążył A. K. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia karą pieniężną w kwocie 2 160 zł. W uzasadnieniu faktycznym organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że został przekroczony dopuszczalny nacisk II osi pojazdu na drogę, bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia na drodze, po której poruszał się pojazd dopuszczalny nacisk osi pojedynczej nie może przekraczać 100 kN (a taką jest oś II). Przekroczona została także masa całkowita pojazdu, która zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem winna wynosić 42 t. Przeprowadzony pomiar wykazał, że nacisk na oś po odliczeniu tolerancji wyniósł: II oś – 114,88 a więc jego dopuszczalna wartość została przekroczona o 14,88 kN. Pomiar wykazał także przekroczenie masy całkowitej pojazdu: masa całkowita pojazdu – 42.32 t co daje przekroczenie o 0,32 t. Wskazał, że z protokołu z "zatrzymania i kontroli pojazdu" z dnia 6 sierpnia 2001 r. wynika, że odczyt wskazań przyrządów pomiarowych wag do pomiarów statycznych dokonano w obecności kierowcy, którego ciągnik podlegał kontroli, a także udostępniono mu do wglądu: - legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzania kontroli, - świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych, - protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów a kierujący miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji. Ww. protokół został potwierdzony przez kierowcę własnoręcznym podpisem bez uwag (pkt 9 protokołu "z zatrzymania i kontroli pojazdu"). Organ wywodził, że skoro A. K. dokonał przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, zasadnym było obciążenie za ten przejazd karą pieniężną. A. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której zarzucił, że wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu został w postępowaniu odwoławczym obciążony karą wyższą niż orzeczoną w decyzji zaskarżonej, a nadto kara ta nie była przewidziana w dniu kontroli. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 773/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kara pieniężna została na niego nałożona wg surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002 r., zaś nie obowiązywały w dacie zdarzenia, tj. w dniu 6 sierpnia 2001 r. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP – nie działania prawa wstecz. W sprawie brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 2002 r. Odnośnie opłat objętych § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 27 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (P.6/2002) stwierdzając sprzeczność tego przepisu z Konstytucją, jednoznacznie stwierdził jego represyjny charakter. Odnośnie uregulowań nowych, nie ma wątpliwości co do ich charakteru, gdyż sam ustawodawca określa je jako kary pieniężne. Skoro więc chodzi o odpowiedzialność z dziedziny prawa represyjnego, to muszą być do niej stosowane fundamentalne zasady prawa represyjnego. Taką fundamentalną zasadą jest, wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Jak wyjaśnił wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny ta norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki (...) m.in. prawo wykroczeń." W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., którą Rzeczypospolita Polska przyjęła i ratyfikowała i która weszła w życie 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony." Ponieważ, odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma charakter represyjny, wskazane zasady mają do niej pełne zastosowanie. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych surowszych przepisów stanowiło w sprawie rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa stanowiło również orzeczenie na niekorzyść odwołującego się i bezprawne zastosowanie w stosunku do niego kary wyższej niż ta, która mogła być zastosowana. Wyrażony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego a odstępstwo od niej jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie brak było wymienionych w art. 139 K.p.a. podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego, dokonując wiec tej zmiany organ po raz drugi dopuścił się rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, przy której wydaniu organ dwukrotnie rażąco naruszył prawo było wadliwe i naruszało prawo materialne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd w ocenie prawnej wskazał, że organ weźmie pod uwagę powyższe oraz fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. (P.6/2002), wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. o opłatach drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) poprzez przyjęcie, że przepisy te mają charakter jedynie procesowy i nie miały zastosowania przy ocenie sprawy będącej przedmiotem postępowania; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję dwukrotnie rażąco naruszył prawo; - naruszenie art. 42 Konstytucji RP przez przyjęcie, że powinien on mieć zastosowanie w sprawie; - naruszenie art. 139 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne było orzekanie na niekorzyść odwołującego się. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd niewłaściwie odniósł się do obowiązujących w dniu wydania decyzji I instancji przepisów nowelizujących ustawę o drogach publicznych (art. 99 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz. U. Nr 125, poz. 1371), które weszły w życie 1 stycznia 2002 r. Sąd nie uwzględnił, że w przepisach zostały określone zasady stosowania nowych i dotychczasowych przepisów. Według brzmienia art. 104 ust. 2 powołanej ustawy o transporcie drogowym, ma on zastosowanie do postępowania administracyjnego, a nie tylko do spraw zezwolenia na transport drogowy. Takie stanowisko zostało przyjęte w wyroku NSA z 14 września 2004 r. sygn. akt OSK 535/04. Zdaniem skarżącego art. 104 ust. 2 nie ma wyłącznie charakteru procesowego ale mieszany: materialno-procesowy, gdyż wyraźnie nakazuje stosowanie konkretnych przepisów prawa materialnego. Zarzucono też, że przy stosowaniu przepisów prawa należy uwzględnić obowiązywanie konkretnych przepisów prawa a nie wywodzić z ogólnych zasad prawa. Zastosowanie przepisów uchylonych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego byłoby wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Sąd błędnie zastosował art. 42 Konstytucji, przepis ten dotyczy odpowiedzialności karnej. Zarzucono też, że Sąd wadliwie ustalił naruszenie art. 139 K.p.a., gdyż w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie obowiązywały przepisy będące podstawą prawną decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, przyjęto: "Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zmienione ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. nie mają zastosowania w sprawach wymierzania opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 99 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że "Przepis, który został przez organy potraktowany jako przepis przejściowy, odnoszący się również do ustaw nowelizowanych ustawą o transporcie drogowym, w tym również do ustawy o drogach publicznych, został zamieszczony jako ust. 2 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, tymczasem ust. 1 tego przepisu stanowi: <>. Naturalną więc koleją rzeczy i zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, przepis zamieszczony w ust. 2 odnosi się do treści ust. 1 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, skoro w nim nie określono dokładniej, do jakich postępowań administracyjnych ma zastosowanie. Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, o których mowa w ust. 1 art. 104, dotyczą materii, która utraciła moc na skutek wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym (art. 109 ust. 1), a nie tego, co jest przedmiotem regulacji innych ustaw nowelizowanych w ustawie o transporcie drogowym. (...) Mając więc na uwadze elementarne zasady legislacji nie można tak rozumieć przepisów art. 104 ustawy o transporcie drogowym, że ust. 1 tego przepisu dotyczy materii regulowanej tą ustawą i ustawami, które z datą jej wejścia w życie tracą moc, a ust. 2 dotyczy także kwestii intertemporalnych związanych z wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż są to sprawy dotyczące różnych materii, regulowanych różnymi ustawami. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy, to wyodrębniłby te sprawy w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych, a nie ustępach. Należy także podkreślić, iż przepis art. 104 został zamieszczony po przepisach zmieniających w gronie przepisów przejściowych i dostosowujących (art. 103-108), z których wszystkie dotyczą merytorycznej części ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisów ustaw zmienianych (nowelizowanych). Już te względy wskazują na to, że przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie odnosi się do art. 99 tej ustawy, którym dokonano zmiany (nowelizacji) przepisów ustawy o drogach publicznych." W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.