I OSK 708/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 sygn. akt I SA/Wa 1552/06 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz decyzję ją poprzedzającą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...]. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda W., decyzjami z dnia [...], stwierdził nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, przez Gminę R. własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Jako podstawę prawną wskazał art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że poniemieckie gospodarstwo położone we wsi R. byłej gminy F. o powierzchni 11,79 ha, stanowiące własność A. S. zostało przeznaczone na cele reformy i przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Przejęcie nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie, Powiatowy Urząd Ziemski w W. decyzją z dnia [...] o przeprowadzeniu reformy rolnej udzielił nadziału ziemi – 11 ha z tego gospodarstwa P. P. Decyzją z dnia [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w W. postanowiła nadział dokonany na rzecz P. P. zmniejszyć o połowę. Po rozpatrzeniu złożonego przez P. P. odwołania, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Następnie spadkobierca P. P. – W. P. – wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody W., w przedmiocie komunalizacji działek nr [...] i nr [...]. Pełnomocnik W. P. wystąpił ponadto o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Wojewody W. w przedmiocie komunalizacji obydwu wyżej wymienionych działek. Wojewoda W., w zakresie wniosku W. P. o wznowienie postępowania odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnymi, zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W odniesieniu natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, jak też utrzymał w mocy tym orzeczeniem decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...]. W dniu 8 maja 2003 r. W. P. złożył do Wojewody M. wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wojewody W., w przedmiocie komunalizacji z dnia [...]. Wniosek został przesłany do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która następnie wniosek ten przekazała zgodnie z właściwością do Wojewody M. W następnej kolejności, syn W. P. zwrócił się do Wojewody M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...]. Wniosek ten Wojewoda M. przekazał według właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 5 lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, z uwagi na dowody wskazujące, iż przedmiotowe działki stanowią grunty Państwowego Funduszu Ziemi z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch wskazanych wcześniej decyzji komunalizacyjnych. W wyniku tego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody W., wskazując jednocześnie, iż w dniu 27 maja 1990 r. istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] i [...] z procesu komunalizacji, z uwagi na to, że wchodziły one w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Od decyzji tej Wójt Gminy R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji o komunalizacji było konieczne. Z akt sprawy, jak podkreślił organ wynika, że w rejestrach ewidencji gruntów wsi R. obowiązujących do 1992 r. figurują działki zapisane w Państwowym Funduszu Ziemi, w skład których wchodzą między innymi działki nr [...] i nr [...]. W związku z tym, w dniu 27 maja 1990 r. – to jest w dniu uwłaszczenia gminy z mocy prawa – istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] i nr [...] z procesu komunalizacji we wskazanym w decyzjach trybie. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy R. prawidłowo powołał się na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W myśl przepisów tej ustawy, grunty Państwowego Funduszy Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele związane z gospodarką rolną lub leśną, przechodzą na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej do zasobów gruntów państwowych. Niewątpliwym pozostaje fakt, że dopiero mocą art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r. ustawodawca skreślił art. 92, co spowodowało zniesienie obowiązku wydania decyzji przy przekazywaniu gruntów Państwowego Funduszy Ziemi do zasobów gruntów państwowych. Niemniej jednak w dniu 27 maja 1990 r. istniał obowiązek wydania decyzji przez terenowy organ administracji państwowej o przekazaniu gruntów Państwowego Funduszy Ziemi do zasobów gruntów państwowych. Okoliczność ta oznacza, że sam fakt przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne nie powodowała jeszcze, że grunty te przestały należeć do Państwowego Funduszu Ziemi. Od decyzji tej Gmina R. wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] oraz naruszenie przepisu art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99), przepisu § 54 ust. 1, § 68 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98), przepisu art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a także przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Dodatkowo zarzucił organom naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym między innymi naruszenia art. 7, 77, 31 § 2 oraz art. 107 § 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie, to według Sądu polegało, na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu nadzorczym. Usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji winno być poprzedzone szczegółowym, nie budzącym żadnych wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, opartym na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dopiero wówczas, jak wskazał Sąd, organ nadzoru powinien przystąpić do oceny prawnej weryfikowanej w tym trybie decyzji. W rozpoznawanej sprawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pomimo podjętych początkowo działań zmierzających do uzyskania niezbędnych w niniejszej sprawie dokumentów, odstąpił ostatecznie od zgromadzenia dokumentacji źródłowej i rozpatrzył sprawę w oparciu o wyjaśnienia Starosty Powiatu P. Niemniej jednak brak w aktach niezbędnej dokumentacji powodował, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, konieczność uznania kwestionowanych decyzji nadzorczych za przedwczesne. Sąd pierwszej instancji podkreślił także brak konsekwencji organu administracji w odniesieniu do osoby T. P., który w dniu 3 lutego 2004 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji komunalizacyjnych twierdząc, że jest następcą prawnym byłego właściciela tych działek. Podjęcie działań przez organ zmierzających do wyjaśnienia statusu T. P. nie zostało, jak wskazał Sąd, zakończone w sformalizowany sposób, czyli wszczęciem na jego żądanie postępowania nadzorczego lub odmową jego wszczęcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący słusznie zarzucił organowi naruszenie art. 31 k.p.a. Stosownie do treści art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie, w dniu 3 stycznia 2006 r. do organu wpłynęło pismo Towarzystwa Przyjaciół Ziemi R. z dnia 27 grudnia 2005 r. zawierające wniosek o "włączenie" tego Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, pomimo nie wydania stosownego postanowienia i ewentualnego dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu, organ doręczył mu zaskarżoną decyzję. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyło Towarzystwo Przyjaciół Ziemi R., zaskarżając przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu do ustalonego stanu faktycznego, który jest odmienny, jak podkreślił pełnomocnik Towarzystwa, od przyjętego w niniejszym rozstrzygnięciu. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego jej rozpoznania. W. P., jak podkreślił pełnomocnik Towarzystwa, nigdy nie przestał władać całym gospodarstwem nadanym jego ojcu w roku 1945, a przynajmniej całą powierzchnią pozostałą po ojcu i nie zaprzestał opłacać podatków od pozostałej po ojcu części gospodarstwa. Dowodem na to, jak wskazał pełnomocnik Towarzystwa, był załączony do akt sprawy nakaz płatniczy za rok 1980, w którym podatek ten został naliczony od areału 6,47 ha. W Starostwie Powiatowym nie ma rejestru gruntów z lat sześćdziesiątych, co nie oznacza, że taki rejestr nie istniał lub nie istnieje w Gminie R. Załączony wypis z ewidencji gruntów z roku 1971 r. wskazuje, że W. P. władał też działkami nr [...],[...] i [...]. Z dokumentów uzyskanych z Gminy R. ustalono, że obecne działki nr [...] i [...] odpowiadają działce [...]. Zawartość ewidencyjna tego ,,rejestru" była wykonywana w roku 1978, nie skończona i przez nikogo nie podpisana. Na górze strony, na której zostały wymienione działki nr [...],[...]oraz działka nr [...] ktoś napisał ołówkiem PFZ, notatka zaś tego rodzaju, w ocenie pełnomocnika Towarzystwa, nie może rodzić skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie w całości. Na początku Gmina R. podniosła, że składający skargę kasacyjną nie posiada w toczącym się postępowaniu legitymacji czynnej. Towarzystwo Przyjaciół Ziemi R. nie zostało w sposób prawem przewidziany dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie mogło kierować skutecznie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej. Organizacja społeczna należy do grona fakultatywnych uczestników postępowania lub tzw. uczestników na prawach strony. W postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna może występować we własnym imieniu, żądając wszczęcia postępowania, bądź może być dopuszczona do udziału w toczącym się już postępowaniu. W obydwu przypadkach właściwy organ w oparciu o ustawowe kryteria formalne rozstrzyga w formie zaskarżalnego postanowienia bądź o wszczęciu postępowania z urzędu, bądź o dopuszczeniu organizacji społecznej do już toczącego się postępowania. Pełnomocnik Gminy R. wskazał ponadto, że wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji na podstawie naruszenia prawa materialnego "przez błędne zastosowanie przepisu do ustalonego stanu faktycznego, który jest odmienny od przyjętego w rozstrzygnięciu". Tak zredagowana podstawa kasacyjna nie wypełnia dyspozycji art. 174 w związku z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, tym samym skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano konkrentengo przepisu prawa, którego rzekomo naruszenia dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to uznać należy, że skarga kasacyjna powinna zostać odrzucona. Próba zwalczania ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji nie może nastąpić, jak argumentował pełnomocnik Gminy, przez zarzut naruszenia prawa materialnego, tylko ewentualnie może być ona skuteczna w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd odwoławczy przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej związany był jej granicami. Zasada związania tego Sądu podstawami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia. NSA nie może w tej sytuacji, z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, niż przedstawione, wad zaskarżonego orzeczenia Sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd odwoławczy nie może też zastępować strony postępowania i we własnym zakresie badać sprawy w jej całokształcie na skutek zbyt ogólnikowo sformułowanych zarzutów. Ustawodawca wprowadzając w art. 175 P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski miał na celu spowodowanie profesjonalnych działań w postępowaniu kasacyjnym, a przede wszystkim sporządzanie przez profesjonalnych pełnomocników skarg kasacyjnych odpowiadających wymogom ustawowym. Badana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Skarżący jako podstawę skargi wskazuje przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Aby skarga kasacyjna oparta na tej podstawie mogła jednak być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd, ze wskazaniem na czym – zdaniem skarżącego – polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaką powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r. FSK 11/04 niepubl.). Skarżący nie wskazuje naruszonego – jego zdaniem – przepisu prawa materialnego, a samego naruszenia dopatruje się w "błędnym zastosowaniu przepisu do ustalonego stanu faktycznego, który jest odmienny od przyjętego w rozstrzygnięciu". Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały ale nawet w wersji czysto werbalnej bezzasadny, bowiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów administracji przede wszystkim z powodu błędów dotyczących ustaleń stanu faktycznego. Tak więc żaden stan faktyczny nie został przyjęty w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec czego Sąd nie odniósł się też do zastosowania prawa materialnego, bowiem proces subsumcji czyli zastosowania danej normy prawnej do stanu faktycznego może nastąpić dopiero po jego prawidłowym ustaleniu. Z powyższych rozważań wynika, że tak sporządzona skarga kasacyjna nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.