I OSK 713/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1637/07 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] marca 2003 r. B. Ł. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na rażącą dysproporcję między niskimi dochodami wskazanymi przez skarżącą w deklaracji a stanem majątkowym. Decyzja powyższa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzja z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]). W ocenie Kolegium z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynikała rażąca dysproporcja miedzy deklarowanym a faktycznym stanem majątkowym. Ponadto Kolegium nakazało szczególną staranność w ustaleniu wszelkich dochodów skarżącej i jej rodziny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego również z powodu rażącej dysproporcji między faktycznym stanem majątkowym skarżącej i jej rodziny a wykazanym w deklaracji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2004 r. [...]. Następnie, po rozpoznaniu skargi B. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Wa 2038/04 uchylił zarówno decyzję Kolegium z dnia [...] października 2004 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2003 r. Sąd uznał, że w obu decyzjach brak jakichkolwiek odniesień do ustaleń dokonanych na skutek wywiadu środowiskowego i uzasadniających rażącą dysproporcję pomiędzy deklarowanym a faktycznym stanem materialnym. Zwrócono uwagę na brak jednoznacznego ustalenia przez organy administracji publicznej czy wykazany dochód z działalności gospodarczej w grudniu 2002 r. był dochodem po odliczeniu kosztów jego uzyskania i składek na rzecz ZUS, czy też stanowił raczej przychód (przed odliczeniem wspomnianych kwot). Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokładnie wyjaśnić sytuację majątkową skarżącej i jej rodziny, a zwłaszcza sprawdzić jaki dochód w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U nr 71, poz. 734 ze zm.), został uzyskany w grudniu 2002 r. na skutek prowadzonej przez męża skarżącej działalności gospodarczej a ponadto przeprowadzić rzetelny wywiad środowiskowy i w zależności od jego wyników podjąć w sprawie odpowiednią decyzję. W dniu [...] lipca 2006 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił B. Ł. przyznania dodatku mieszkaniowego. Swoje rozstrzygnięcie oparł na treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazując, że odmowa wnioskodawcy złożenia oświadczenia pracownikowi przeprowadzającemu wywiad stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowy dokonał mąż wnioskodawczyni w trakcie rozmowy z pracownikiem socjalnym w dniu [...] maja 2006 r. (notatka służbowa w aktach administracyjnych). W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca podniosła, że powyższa decyzja zlekceważyła treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto zarzuciła rozbieżności w zakresie ustalenia stanu majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr[...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przeprowadzenia wywiadu zarówno przez skarżącą (notatka z rozmowy telefonicznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz pismo skarżącej z dnia [...] maja 2006 r. ) jak i jej męża (notatka służbowa z dnia [...] maja 2006 r.), stanowi samodzielną podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro bowiem odmowa złożenia oświadczenia w toku wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie ostatnie ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to tym bardziej podstawą jego nieprzyznania będzie odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (argumentum a minori ad maius). Z kolei na konieczność przeprowadzenia rzetelnego wywiadu środowiskowego zwrócił uwagę w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na powyższą decyzję B. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanie nierzetelnego i skandalicznego uzasadnienia poprzez pominięcie istotnych faktów zawartych w aktach sprawy. Skarżąca stwierdziła, iż nie było prawdą, że decyzja sędziów nie została wykonana, ponieważ jej mąż, na wniosek z dnia [...] marca 2006 r. o przeprowadzenie wywiadu wyjaśnił dlaczego skarżąca w deklaracji wpisała jako posiadany gabinet lekarski, a nie ginekologiczny. Ponadto skarżąca podkreśliła, że Sąd nie stwierdził, by jej rodzina posiadała dwa samochody, ani też, że nie wykazała wszystkich dochodów. Natomiast remont gabinetu został wykonany zgodnie z wymaganiami. Nadto podniosła, że jej mąż nie składał oświadczenia o braku zasadności ponownego przeprowadzenia wywiadu, a wywiad, który powinien być przeprowadzony w 2003 r., nie może być wykonany w 2006 r. dodatkowo zarzuciła organowi nierozpatrzenie jej wniosku o sprostowanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1637/07 oddalił skargę na tę decyzję. W jego uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia kasatoryjnego, organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględnienia wskazań sądu administracyjnego, lecz dysponuje takimi samymi możliwościami przeprowadzenia postępowania, jak przed orzeczeniem sądu. Postępowanie administracyjne nie zmienia charakteru na szczególny i nadal stosuje się do niego obowiązujące przepisy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 472). Zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/04, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i jej rodziny oraz do przeprowadzenia rzetelnego wywiadu środowiskowego; wydanie decyzji Sąd uzależnił od wyników tego wywiadu. Natomiast z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy, pomimo zaleceń Sądu i prób organów administracji publicznej, nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania strony skarżącej. W dniu [...] marca 2006 r. organ I instancji wystosował do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy - organu właściwego do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wniosek o dokonanie takiego wywiadu. Jak wynika z pisma pracownika socjalnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z uwagi na nieobecność skarżącej w domu. Natomiast w rozmowie telefonicznej z pracownikiem upoważnionym do przeprowadzenia wywiadu B. Ł. oświadczyła, że o ewentualnym terminie spotkania poinformuje pracownika socjalnego osobiście, złoży też wtedy stosowne oświadczenie. Następnie w dniu [...] maja 2006 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, w którym podniosła, iż akta sprawy z jej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawierają wywiad środowiskowy i wymagane dokumenty. Z kolei z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia [...] maja 2006 r. wynika, że w tym dniu zgłosił się do Ośrodka Pomocy Społecznej mąż skarżącej – J. M. i oświadczył m. in., że wywiad środowiskowy dotyczący rozpatrywanej sprawy miał miejsce w marcu 2003 r., a w chwili obecnej nie widzi potrzeby przeprowadzenia kolejnego wywiadu, skoro postępowanie dotyczy wniosku sprzed trzech lat. Oceniając powyższe oświadczenia, należy stwierdzić, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie został spowodowany zaniedbaniem, czy też bezczynnością organu I instancji, lecz był konsekwencją zachowania skarżącej i jej męża. Natomiast brak tego wywiadu uniemożliwił organowi rozpatrzenie sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu, rezultatem czego stała się decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. Wyjaśnić bowiem należy, że wywiad środowiskowy przeprowadza stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ właściwy w sprawie dodatku pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U nr 159, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie ostatnie ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia, oraz związanie organu wyrokiem Sądu z dnia 22 listopada 2005 r., nakazującym przeprowadzenie rzetelnego wywiadu środowiskowego, ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu oraz ocenę tego rozstrzygnięcia przez Sąd. Rozpatrując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa przez orany administracji publicznej obydwu instancji. Zarówno Prezydent m. st. Warszawy jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu. Natomiast wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji. Podkreślić należy, iż staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wprawdzie wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustaleniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy. Brak dokonania wyjaśnień ze strony wnioskodawcy prowadzi do wydania negatywnej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego, nie oznacza jednak nienależytej staranności w działaniu czy bezczynności organu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej nierozpatrzenia wniosku o sprostowanie zaskarżonej decyzji należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydało postanowienie o odmowie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej [...] września 2007 r., a więc już po wniesieniu skargi. Natomiast Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na brak odzwierciedlenia ich w treści zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie z powodu rażącego naruszenia obowiązującej prawdy obiektywnej , tj. art. 6 kpa i art. 7 kpa. W jej uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji ustalając okoliczności nieprzyznania dodatku mieszkaniowego dla wnioskodawczyni chciał oprzeć się na ustaleniach z 2006 r. – kiedy jej sytuacja była inna niż w 2006 r. Zatem zlekceważył zasady logiki i rozsądku życiowego. Nie odpowiada prawdzie twierdzenie jakoby wnioskodawczyni zignorowała wyrok Sądu I instancji z dnia 22 listopada 2005 r. o ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ponieważ pismem z dnia 22 listopada 2005 r. wyjaśniła sprawę rzekomej nierzetelności w nazwie gabinetu lekarskiego, a nie ginekologicznego. Natomiast jeżeli zdaniem Sądu I instancji organ przeprowadzający wywiad sporządził go w sposób nierzetelny to wnioskodawczyni nie mogła mieć i nie miała na to żadnego wpływu i w związku z tym nie może ponosić za to odpowiedzialności, tylko organ sporządzający ten wywiad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. W świetle przepisu art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Natomiast zgodnie z art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (art. 176 p.p.s.a.). Skarga ta powinna również spełniać wymagania szczególne tzn. zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Są to elementy konstrukcyjne tego środka zaskarżenia, mające charakter istotny i nienaprawialny w trybie właściwym do usunięcia braków formalnych i w związku z tym ich brak czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 kpa i art. 7 kpa. Podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach należy bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (p.p.s.a.), uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04; M.Pr. 2004/14/632). Sąd I instancji w ogóle nie stosuje przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Zarzut taki mógł być skierowany jedynie do organów administracji, a nie do Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie nie wskazano zatem, który konkretnie przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd I instancji, nie przywołano uzasadnienia tego zarzutu i tym samym nie wykazano, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych nie podlegają naprawieniu w trybie właściwym dla usuwania braków formalnych pisma procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi, gdyż ich sprecyzowanie należy do obowiązków wnoszącego kasację. Brak przytoczenia podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 p.p.s.a. oraz jej uzasadnienia jest wadą, która uniemożliwia traktowanie tego pisma jako skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 173 § 1 p.p.s.a. i czyni ją niedopuszczalną (postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004r., GSK 20/04, Prz. Podat. 2004/5/53). Skoro w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera podstaw kasacyjnych, należało uznać ją za niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 i art. 178 p.p.s.a.