I OSK 718/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 756/16 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 756/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.B. , uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. nr [...] umarzająca postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej obniżenia dodatku funkcyjnego oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie administracyjne. Nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), obniżył D.B. – Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł., z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę [...] złotych tj. do kwoty [...] złotych miesięcznie. Wymienionej decyzji nadał, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniosku D.B. , nie sprawy Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2016 r. nr 23, działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu, wskazując na art 99 ust. 1 i 2 oraz na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Policji", organ wyjaśnił, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skutkowało tym, że od dnia [...] grudnia 2015 r., stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, D.B. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie. Stan taki trwał do dnia [...] stycznia 2016 r., a zatem do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie D.B. ze służby w Policji (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). W konsekwencji od dnia [...] lutego 2016 r. rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalający D.B. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem od wskazanego dnia wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia. Tym samym bezprzedmiotowe stało się w orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego, nie jest bowiem możliwe utrzymanie bądź przerwanie skutku danego rozstrzygnięcia, jeżeli skutek ten już nie występuje. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest możliwe przerwanie, utrzymanie ani zniesienie skutku jaki wywoływał ten rozkaz w określonym czasie (od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r.), niedopuszczalne stało się orzeczenie co do istoty danej sprawy. Komendant podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jest zobowiązany wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny, który istnieje w dniu orzekania, a więc gdy D.B. nie jest już funkcjonariuszem Policji i nie mogą mieć wobec niego zastosowania przepisy, na podstawie których można wydać decyzję merytoryczną wyłącznie w stosunku do policjanta. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już bowiem po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane. Wobec powyższego niezbędne było umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. D.B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżący wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, nie zaistniały okoliczności przemawiające za umorzeniem postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zasadność skargi, wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r., a także, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", umorzył postępowanie administracyjne. Na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Sąd uznał, że Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Trafnie też, w ocenie Sądu, organ wskazał, że w sytuacji, gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący nie był już policjantem, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, było uwzględnienie tej okoliczności faktycznej. Podstawowy pogląd organu, że zaistniała przesłanka umorzenia postępowania – albowiem organ wobec zmiany stanu faktycznego – nie miał możliwości zastosowania normy prawa materialnego – Sąd uznał za prawidłowy. Skoro bowiem w chwili wydawania decyzji (w dniu 26 lutego 2016 r.) skarżący nie był już policjantem, to w istocie Komendant Główny Policji nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie dodatku funkcyjnego. Błędnie jednakże, w ocenie Sądu, organ zakwalifikował ten stan sprawy jako podstawę do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym błędnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, które to uchybienie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wydając w niniejszej sprawie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ nie wziął pod uwagę, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (w tym przypadku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a czym innym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę także prezentuje, że umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić w dwóch przypadkach, tj. gdy strona cofnie środek zaskarżenia bądź organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego ma natomiast miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji tegoż postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tym samym, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Skoro zatem, w toku postępowania w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postepowanie w sprawie obniżeniu dodatku funkcyjnego trybie ustawy o Policji stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania sprawy. Komendant Główny Policji powinien był jednakże uchylić własny rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa i art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że: - przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa nie miał zastosowania w sprawie i zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji, - bezprzedmiotowość postępowania, w świetle art. 105 § 1 Kpa, wynikała ze zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. braku uprawnień organu do kształtowania uposażenia policjanta po ustaniu stosunku służbowego, podczas gdy wynikała ona z ustania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów doprowadziło do wadliwego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego, podczas gdy należało umorzyć wyłącznie postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należało zatem rozważyć, czy ustanie stosunku służbowego skarżącego, na skutek zwolnienia ze służby w Policji, upoważniało Komendanta Głównego Policji do przyjęcia, że utracił on przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa i zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a więc umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też okoliczność ta stanowiła zmianę stanu faktycznego sprawy, powodującą brak uprawnień organu do kształtowania uposażenia policjanta po ustaniu stosunku służbowego i skutkującą bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Zauważyć należy, iż niezbędne jest odróżnienie sytuacji, w której brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie albo podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym, np. w przypadku nieruchomości – zbycia tytułu prawnego. Tego rodzaju skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze. W takich przypadkach na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa postępowanie odwoławcze umarza się. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż policjantowi w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego przysługuje legitymacja procesowa, gdyż istnieje tu związek procedury z tzw. prawem materialnym. W wykładni zawartego w art. 28 Kpa pojęcia strony postępowania pomocna może być uwaga metodologiczna F. Longchampsa, który zwracał uwagę na to, że ten związek procedury z prawem materialnym wymaga określenia w co najmniej dwóch punktach, w początkach postępowania i w jego zakończeniu. Celem postępowania jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2006, s. 231). Decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego dotyczy bezpośrednio sfery prawnej policjanta. Ustanie stosunku służbowego policjanta nie zmienia tego faktu, pomimo braku możliwości kształtowania elementów tej sfery prawnej. Ustanie podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dodatku do uposażenia nie powoduje braku możliwości zwalczania przez policjanta bądź byłego policjanta rozstrzygnięcia, które dotyczy okresu sprzed ustania stosunku służbowego. Czym innym jest bowiem niedopuszczalność wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia pozytywnego czy negatywnego ze względu na zmianę stanu prawnego czy faktycznego sprawy od prawa strony do weryfikacji decyzji nieostatecznej. Uznanie, że policjant traci status strony na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiałoby mu realizację konstytucyjnego prawa do odwołania się od władczego kształtowania przez organ władzy publicznej jego sytuacji prawnej. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza bowiem zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy skarżący nie był już policjantem (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący był legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozkazu obniżającego przysługujący mu dodatek funkcyjny. Skarżący był bowiem adresatem rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. Adresatem decyzji jest podmiot, do którego została skierowana decyzja określająca jego prawa lub obowiązki. Skarżący był więc stroną postępowania uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie. Nieprawidłowe było zatem zastosowanie przez Komendanta Głównego Policji w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji winien był natomiast uwzględnić fakt, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która spowodowała zmianę sytuacji prawnej skarżącego – strony wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, sytuacja faktyczna i prawna związana ze stosunkiem służbowym skarżącego uległa istotnej zmianie. Jak wyżej podano, został on ze służby w Policji zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, jako elementu uposażenia, dotyczy wyłącznie policjanta, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy o Policji). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy). Nie można ustalić obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Z tego względu zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż skarżący nie złożył w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.