II SA/Wa 756/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. B. kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku [...] w stanie spoczynku D. B. - zwolnionego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), dalej rozporządzenie, obniżył [...] w stanie spoczynku D. B. - wówczas [...] w [...], z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę 1000 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 4400 złotych miesięcznie. Wymienionej decyzji nadał, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozkazu personalnego D. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku nie zgodził się z argumentacją organu przedstawioną w rozkazie. Zwrócił uwagę, że powołany w rozkazie personalnym § 8 ust. 7 rozporządzenia wskazuje, iż dodatek funkcyjny może być obniżony w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Organ nie wskazał, która z wymienionych przesłanek zaistniała, a tym samym stanowiła faktyczną przyczynę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Zdaniem skarżącego nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. W konsekwencji skarżący uznał, że rozkaz nie został oparty na ustawowych przesłankach. Skarżący stwierdził, że Komendant Główny Policji nie wykazał by doszło do zmiany zakresu obowiązków, warunków służby bądź, by ustały inne przesłanki uzasadniające podwyżkę dodatku. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do pominięcia uzasadnienia rozkazu o podwyższeniu dodatku wskazującego, iż nastąpiło to w związku z wysoką oceną wywiązywania się przez, policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych ze szczególnym uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego i szczebla działania, a także zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych. Skarżący stwierdził, że Komendant Główny Policji nie tylko nie wskazał by ustały przesłanki podane w uzasadnieniu decyzji o podniesieniu dodatku funkcyjnego ale - nawet nie podjął takiej próby. Komendant Główny Policji pominął wskazane w rozkazie przesłanki podniesienia dodatku, mimo iż jest związany własnym rozkazem, i dowolnie przyjął iż powodem takiej decyzji było zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem [...] stycznia 2016 r. Zdaniem skarżącego nie można uznać oparcia rozkazu na takiej przesłance za zgodne z § 8 ust. 7 rozporządzenia, gdyż nie zawiera się ona w katalogu tego przepisu. Komendant Główny Policji dokonując ponownej analizy sprawy wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), dalej ustawa, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ponadto, w myśl art. 106 ust. 3 ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Uposażenie policjanta, stosownie do art. 100 ustawy o Policji, składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W myśl art. 104 ust. 2 ustawy policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Analiza powyższych regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. W sprawie bezspornym jest, że Komendant Główny Policji z dniem [...] grudnia 2015 r., obniżył D. B. dodatek funkcyjny o kwotę 1000 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 4400 złotych miesięcznie (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.). Doręczenie policjantowi decyzji, wobec nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, skutkowało tym, że od dnia [...] grudnia 2015 r., stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, D. B. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości 4400 złotych miesięcznie. Stan taki trwał do dnia 31 stycznia 2016 r., do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie D. B. ze służby w Policji. W konsekwencji organ stwierdził, że od 1 lutego 2016 r. zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalający D. B. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem od wskazanego dnia wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia. Tym samym bezprzedmiotowym stało się orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego. Decyzja organu wydana w postępowaniu zwyczajnym na podstawie art. 138 kpa może wywierać skutki tylko na przyszłość. Oznacza to, że decyzja taka nie znosi skutków, jakie już wywołała decyzja wydana w postępowaniu I instancji. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest możliwe przerwanie, utrzymanie, ani zniesienie skutku jaki wywoływał w określonym czasie (od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r.) powołany rozkaz personalny w zakresie prawa D. B. do dodatku funkcyjnego, niedopuszczalnym stało się orzeczenie co do istoty danej sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem D. B. nie jest już funkcjonariuszem Policji nie mogą mieć wobec niego zastosowania przepisy, na podstawie których można wydać decyzję merytoryczną wyłącznie w stosunku do policjanta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1735/10). Wskazał, że art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przy tym przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy ich poszukiwać, mając na względzie treść art. 105 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88). Stosownie natomiast do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka umorzenia postępowania, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych (nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej) i faktycznych (brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej) do merytorycznego załatwienia sprawy. Przepis art. 105 § 1 kpa znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już bowiem po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzję w całości strona skarżąca zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe; 2. art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania, które doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, co stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania odwoławczego; 3. art. 1 pkt. 1 kpa poprzez uznanie, iż sprawa objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu powołanego przepisu, podczas gdy spełnia ona określone w nim przesłanki; 4. art. 6,7,8,16 kpa poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających jej umorzenie, a nadto nie podjęcie przez organ rozpatrujący wniosek wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy 5. art. 10 kpa przez pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego; 6. art. 108 w związku z art. 130 § 3 kpa przez zastosowanie wobec skarżonego rozkazu rygoru natychmiastowej wykonalności; 7. art. 110 kpa poprzez ustalenie podstaw rozkazu personalnego podnoszącego dodatek funkcyjny sprzecznie z jego pisemnym uzasadnieniem. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8 ust. 7 rozporządzenia przez jego niezastosowanie 2. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji Z przytoczonych powodów skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r.; 2. dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi a znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez organy administracyjne; 3. uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez Komendanta Głównego Policji przed jej przekazaniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, z powołaniem na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, podkreślił, iż działanie organu ignorujące podstawę faktyczną rozkazu i ustalającą ją w sposób dowolny jako naruszające art. 110 k.p.a. Działanie takie stanowi obejście przepisów o wzruszaniu decyzji tak, by obniżyć przyznany dodatek funkcyjny i to bez zastosowania przesłanek z § 8 ust. 7 rozporządzenia. Dodatkowo skarżący zauważył, iż skarżony rozkaz jest wadliwy również z tego powodu, że został doręczony po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, tj. w dniu [...] stycznia 2016 r. Rozkaz personalny nie może dotyczyć osoby, która już nie jest funkcjonariuszem Policji bowiem z dniem [...] stycznia 2016 r. została zwolniona ze służby. Zdaniem skarżącego stanowisko przedstawione przez organ nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uznanie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe, jest nieuzasadnione. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 1 pkt 1. Niniejsza sprawa spełnia przesłanki określone w tym przepisie, a więc uzasadnione jest uznanie jej za sprawę o charakterze administracyjnym. Jednocześnie nie zaistniały okoliczności, które pozbawiałyby ją takiego charakteru. Tym samym brak jest równocześnie podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, bowiem przesłanek uzasadniających podjęcie tego rodzaju decyzji należy szukać właśnie w treści powyżej powołanego przepisu, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1985 r., II SA 1585/84 stwierdził, że "bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, ograniczając się jedynie do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości udziału strony w postępowaniu stwierdził, że pozostaje on bez znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Natomiast argumenty dotyczące przesłanek obniżenia dodatku służbowego, jako takie, zdaniem organu, nie mają znaczenia w sprawie. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja, która kończy sprawę w sposób formalny, a nie merytoryczny, zatem ustalanie, czy organ zasadnie obniżył o kwotę 1000 zł dodatek funkcyjny, czy nie wychodzi poza granicę przedmiotową sprawy zawisłej przed sądem. Rozważania na ten temat mogłyby stać się zasadne wówczas, gdyby organ wydał rozstrzygnięcie in meriti, czego jednak nie uczynił. Organ zauważył również, iż decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jako że jest to decyzja ze swej istoty ostateczna, zatem zarzut naruszenia przez organ tego przepisu jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga D. B. oceniana według podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie poglądy w niej wyrażone są trafne. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w sprawie, że na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, postępowanie w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. D. B. został zwolniony z dniem [...] stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art.41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Wyjaśnić należy, iż obniżenie dodatku funkcyjnego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, iż na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym D. B. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Natomiast powodem uwzględnienia skargi, jest naruszenie przez Komendanta Głównego Policji art. 138 § 1 pkt 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w następstwie wniosku D. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Zaznaczyć należy, że organ załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może podjąć rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 1 kpa, zatem wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2), 3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09, I OSK 1317/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast, skoro zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Komendant Główny Policji tę zmianę stanu faktycznego, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej strony skarżącej zobligowany był uwzględnić przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędnie jednakże organ odwoławczy uznał, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która to okoliczność zmuszała organ na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem w tej sprawie do skutecznego cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania a organ wcześniej okoliczności tej nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy jak wskazano w skarżonej decyzji, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu I instancji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999r., sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893). Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego Komendant Główny Policji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w takiej sytuacji winien podjąć rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w takim przypadku zostanie zniesione w całości postępowanie w tej sprawie. Niedopuszczalne jest bowiem by w obrocie prawnym pozostał nieostateczny rozkaz personalny i wywoływał skutki prawne. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji – pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa stało się orzekanie o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze wzglądu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.