I OSK 719/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno/spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1605/03. w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2005 r., 4 II SA/Ka 1605/03 oddalił skargę R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że z dniem l stycznia 2002 r. utraciły moc przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 120, poz. 787 z późn. zmianami). Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734) skreślony został rozdział 6 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, o tytule "Dodatki mieszkaniowe". Jednocześnie zgodnie z treścią normy intertemporalnej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. l stycznia 2002 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego z uwagi na jej nie zakończenie przed dniem l stycznia 2002 r. zostało podjęte przy zastosowaniu przesłanek obowiązujących według znowelizowanego stanu prawnego, obowiązującego w chwili ponownego rozpoznawania sprawy, po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Katowicach z dnia 20 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1428/00. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zmianami) w art. 2, 5 , 6, 7 i 17 regulowała zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria: powierzchniowe i dochodowe. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną, która ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest wielkość powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Organy obu instancji przyjęły, iż wynosi ona 114,18 m2 i oparły się na inwentaryzacji powierzchni użytkowej tego lokalu, dokonanej przez rzeczoznawcę na zlecenie Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wykonana przez tegoż rzeczoznawcę opinia budowlana zawierająca zestawienie powierzchni poszczególnych pomieszczeń stwierdzająca, że "powierzchnia użytkowa mieszkania po pomiarach wynosi 114,18 m". Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w dniu 26 listopada 2002 r. osobiście uczestniczył przy dokonaniu inwentaryzacji powierzchni użytkowej zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego i podpisał protokół, w którym nie kwestionował dokonanych wyliczeń. Okoliczność powyższa ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem ta właśnie opinia inwentaryzacyjna stanowiła podstawę do dokonanych przez organy administracji wyliczeń będących elementem zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 5 ust. l pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i w oparciu o opisaną wyżej opinię inwentaryzacyjną ustalono, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla 7-osobowej rodziny skarżącego wynosi tylko 75 m2, ale ponieważ powierzchnia zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 50% (112,50 m2, czyli o 1,63 m2 - pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%) i to dlatego nie przysługuje skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Skarżący w postępowaniu wyjaśniającym nie kwestionował dokonanych w opinii obmiarów, dopiero polemikę w tym zakresie podjął na etapie odwołania od decyzji I instancji, jak i później w skardze wnioskował o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, uznając podane obmiary za bezpodstawne. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy zarzut ten nie jest zasadny, jak również w sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i przedstawionego stanu prawnego sprawy Sąd uznał, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego nie spełnia kryterium powierzchniowego określonego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dlatego rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 138 § pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego było prawidłowe. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył R. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego, a w szczególności ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przez niezastosowanie jej przepisów przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego, Sygn. akt I OSK 719/05 - naruszenie prawa materialnego, a w szczególności normy intertemporalnej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez jej błędne zastosowanie i odmowę przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, - nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia faktycznej powierzchni przedmiotowego lokalu, - przeprowadzenie postępowania na podstawie nowego prawa, mimo że postępowanie zostało zakończone przed 1 stycznia 2002 r., Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wskazał, że konieczne jest ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do następujących okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie Sąd winien wypowiedzieć się co do sposobu zastosowania norm intertemporalnych, a w szczególności art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i rozstrzygnąć kwestię, która z ustaw ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na rzecz Kancelarii Adwokackiej kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego za wszystkie instancje w kwocie oznaczonej według spisu lub taryfy. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Sąd nie uwzględnił żadnego z podniesionych przez odwołującego zarzutów oraz złożonych wniosków. Sąd nie wziął zatem pod uwagę tych wniosków, które skarżący zawarł w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2005 r. Sąd zupełnie pominął treść tegoż pisma procesowego. W toku postępowania nie została poddana weryfikacji dokumentacja architektoniczna budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Nadto Sąd pominął dowód z decyzji nr [...] - nie uwzględnił zawartego tam obmiaru. Sąd nie uwzględnił pisma Ministerstwa Infrastruktury nr Bmi 053 K. 127/05, w którym stwierdza się, że w 1992 r. nie obowiązywały obecne normy, lecz książka obmiarów. Podkreślić również należy, że w toku postępowania został zaakceptowany obmiar wykonany przez inż. C., którego słuszność skarżący zakwestionował w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2003 r. W tych okolicznościach stwierdzić należy że postępowanie nie miało charakteru całościowego i wyczerpującego. Po drugie podniósł, że w dacie wydawania decyzji nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. albowiem jej przepisy mają zastosowanie do postępowań toczących się po dacie 3 stycznia 2002 r. W tych okolicznościach norma intertemporalna - art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. nakazuje zastosowanie przepisów dawnego prawa, a mianowicie ustawy z 2 lipca 1994r. i zawartej w nich kryteriów celem ustalenia wysokości należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że wbrew stanowisku Sądu, postępowanie administracyjne zakończyło się przed datą l stycznia 2002 r. a zatem organ administracyjny dokonując ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego winien zastosować przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Taki wniosek płynie z normy art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Błąd Sądu wynika zatem z niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i niewłaściwie zastosowanego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, ale jej mankamenty nie należą do tej kategorii, która powodowałaby, iż skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. l stycznia 2002 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto przed l stycznia 2002 r. i sprawa ta nie została zakończona przed upływem tego terminu, ponieważ nie zapadła w niej decyzja ostateczna, która pozostawałaby w obrocie prawnym. Dlatego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ został wadliwie postawiony. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W skardze kasacyjnej należy zatem m. in. przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako podstawę kasacji, li tylko art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powoduje, iż jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie została zachowana. Przepis ten stanowi jedynie wskazanie, na jakich podstawach powinna się oprzeć skarga kasacyjna, w żaden więc sposób podstawą taką być nie może. Konieczne jest więc także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało – por. T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 139. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub p.p.s.a., jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA. W post. z 15.03.2004 r., FSK 258/04, (Prz. Podat. 2004, nr 7, poz. 53) podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Autor skargi ma wskazać jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego sądu na wynik sprawy. Należy wreszcie podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełniała powyższych wymagań w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to zarzut ten nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.