I OSK 725/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1084/11 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1084/11, oddalił skargę J. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., Nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. składającej się z działki nr 298/5 o pow. 230 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...] stanowiąca współwłasność J. J., Z. J., I. M., J. M. oraz J. Z. M. A. J., J. M. i Z. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. wskazując, że zostało podpisane przez nieupoważnioną osobę. Pismem z dnia 4 stycznia 2008 r. Minister Infrastruktury zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1961 r., zaś pismem z dnia 24 maja 2010 r. zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J. oraz po J. M. Jednocześnie organ zwrócił się o nadesłanie aktualnych adresów spadkobierców. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. A. J. i J. M. poinformowali organ, że I. M., która była adresatem zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K., nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Minister Infrastruktury z urzędu zawiesił postępowanie oraz wezwał A. J. i J. Z. M. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej I. M. Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. J. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podniósł, że fakt, iż na decyzji wywłaszczeniowej została wskazana jako adresat I. M., która jego zdaniem w chwili wydawania decyzji nie była już właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, nie czyni osoby tej stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury postanowieniem dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazując, że rozstrzygnięcie sądu o nabyciu praw do spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister wskazał ponadto, że jak wynika z akt sprawy, I. M. była stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia 22 lutego 1961 r., w związku z przysługującym jej prawem współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ zauważył, że umowa darowizny udziału I. M. we współwłasności nieruchomości została zawarta w dniu 20 października 1961 r., a zatem po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) art. 28 w związku z art. 30 § 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla ustalenia kręgu spadkobierców niezbędne jest przeprowadzenie postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po I. M., pomimo iż przysługujące jej prawa związane z wywłaszczoną nieruchomością zostały zbyte w drodze umowy na rzecz A. J.; 2) art. 7 w związku z art. 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez nieodniesienie się do okoliczności, czy na podstawie umowy darowizny zawartej między I. M. a A., A. J. stał się następcą prawnym I. M. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia w sprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że argumentację skargi opiera na treści dwóch aktów notarialnych z dnia 20 października 1961 r., to jest umowy kupna – sprzedaży spornej nieruchomości zawartej przez J. M. działającego w imieniu i na rzecz I. M. z J. C. oraz umowy darowizny tej nieruchomości zawartej przez J. C. z A. J. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1084/11, oddalając skargę wskazał, że dołączone do akt administracyjnych umowy z dnia 20 października 1961 r. nie stanowią dowodu, że następcą prawnym I. M. – współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie praw i roszczeń z nią związanych jest A. J. Zauważył także, iż obie omawiane umowy zostały podpisane w dniu 20 października 1961 r. a zatem po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, która zapadła w dniu 22 lutego 1961 r. Zatem, zdaniem Sądu, I. M., w chwili dokonywania wskazanych dyspozycji prawnych, nie była już prawną właścicielką nieruchomości gdyż zarówno sprzedaż jak i darowizna przedmiotu wywłaszczenia miały miejsce po dacie wywłaszczenia. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie przez Ministra Infrastruktury, a następnie utrzymanie w mocy postanowienia tego organu o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] lutego 1961 r. do czasu uzyskania postanowienia o nabyciu praw do spadku po I. M. i ustaleniu kręgu jej spadkobierców było uzasadnione. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. Z. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że dla ustalenia kręgu stron niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po I. M., pomimo, iż przysługujące jej prawa związane z wywłaszczoną nieruchomością, a zatem także prawo do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, zostały zbyte w drodze umów na rzecz uczestnika A.J.; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 65 § 1 i 2 k.c., poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie błędnej wykładni umowy sprzedaży z dnia 20 października 1961 r. zawartej pomiędzy I. M. a J. C. oraz umowy darowizny z tego samego dnia zawartej pomiędzy J. C. a A. J., której efektem było błędne przyjęcie, iż skutkiem zawarcia tych umów nie było następstwo prawne A. J. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w zakresie, w jakim to postępowanie dotyczy praw przysługujących I. M. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd wykładnia umów dotyczących przedmiotowej nieruchomości jest niezgodna z zasadami dokonywania wykładni oświadczeń woli. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że A. J. przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, zaś nie przysługuje on spadkobiercom I. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami są podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaną w postępowaniu zwykłym decyzją (ich następcy prawni), a ponadto inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. W sprawie bezspornym jest, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] lutego 1961 r. została skierowana między innymi do I. M. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko, że skoro została uznana za stronę postępowania, to w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia wywłaszczeniowego powinni brać udział także jej spadkobiercy. Podkreślić należy, że w dacie wywłaszczenia I. M. była współwłaścicielką nieruchomości, co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta K. w K. Wydział Ksiąg Publicznych z dnia [...] lutego 1961 r. o wpisie do działu III księgi wieczystej KW [...] jej udziału wynoszącego 1/16 części. Wskazać w tym miejscu należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Z kolei z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie, ustalenie spadkobierców I. M. stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłej I. M. obligowała organ administracji do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na fakt, że udział I. M. we współwłasności nieruchomości został zbyty aktami notarialnymi na rzecz A. J., podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ma możliwości oceny ważności tych aktów notarialnych. Przypomnieć jednak należy, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w dniu [...] lutego 1961 r., zaś aktem notarialnym z dnia [...] października 1961 r. Nr Rep. [...], J. M., który działał w imieniu I. M. darował przedmiotową nieruchomość J. C., zaś kolejnym aktem notarialnym z tego dnia, to jest z [...] października 1961 r., Nr Rep. [...], J. C. sprzedała otrzymaną nieruchomość A. J. Natomiast decyzja od o odszkodowaniu została wydana w dniu 17 listopada 1961r., a wtedy – jak z powyższego wynika – właścicielem nieruchomości był już A. J. Stwierdzić zatem należy, że powołane wyżej akty notarialne nie miały wpływu na ustalenie kręgu spadkobierców po I. M., gdyż zostały sporządzone po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejście prawa własności nieruchomości wywłaszczonej następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.