I OSK 735/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P.i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 570/17 w sprawie ze skargi B.P.i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 570/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. P. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją wadliwej oceny charakteru i skutków nowelizacji wynikającej z art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509 ), która to wadliwa ocena, polegająca w istocie na zastosowaniu nowego tekstu prawnego, mimo wskazania jako podstawy prawnej orzeczenia jego poprzedniej wersji, skutkowała naruszeniem zasady tempus regit actum i zakazu retroakcji prawa oraz naruszeniem zasady pewności prawa, - art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, przez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji wyłącznie wyjaśniającego charakteru nowelizacji wynikającej z tego przepisu, a to przy braku przekonujących argumentów pozwalających na obalenie domniemania prawotwórczego charakteru tej zmiany w obszarze prawa daninowego oraz z zaniechaniem jakiejkolwiek interpretacji treści materiału legislacyjnego, na który Sąd I instancji powołuje się całkowicie bezkrytycznie, - art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 w brzmieniu sprzed wejścia w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., zmieniającej art. 98a z dniem 23 sierpnia 2017 r.), przez: a) błędną jego wykładnię polegającą na nieuprawnionym zastosowaniu w stosunku do tego przepisu zabiegu tzw. "interpretacyjnego stosowania" nowego prawa, co skutkowało nadaniem temu przepisowi sensu identycznego z nadanym po wejściu w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., a w konsekwencji niedozwolonym oderwaniem problematyki niniejszej sprawy od konieczności wykazania czy doszło w ogóle do wzrostu wartości nieruchomości oraz czy stało się to na skutek samego jej podziału (a nie ze względu na zmianę powierzchni), b) przy założeniu, że zabieg tzw. "interpretacyjnego stosowania" nowego prawa był w niniejszej sprawie dopuszczalny, niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przeoczeniu czynionego przez przepis rozróżnienia działek powstających po podziale na te możliwe do samodzielnego zagospodarowania oraz te niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania, co skutkowało wadliwą oceną zgodności operatu z przepisami prawa, - art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegającena przyjęciu wartości rynkowej nieruchomości w sposób niezgodny z tym przepisem, tj. oderwany od najbardziej prawdopodobnej jej ceny możliwej do uzyskania na rynku, uwzględniającej ceny transakcyjne, jakie faktycznie uzyskano przy sprzedaży wydzielonych działek (z pominięciem faktycznych czynników rynkowych), a w konsekwencji przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej wartości niebędącej (realną) wartością rynkową nieruchomości, - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wagi cech rynkowych z pominięciem wymaganej analizy rynku (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa moc dowodową całej wyceny, a także przez pominięcie wymogu uwzględnienia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, przez jego zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, w której wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, naruszony przepis nie powinien znaleźć zastosowania, - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że zapadła ona z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem: a) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, powierzchowny, a przede wszystkim nieuwzględniąjący rzeczowych i uzasadnionych zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, a w konsekwencji w sposób nie pozwalający na dokonanie w sposób prawidłowy kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, tj. ustalenia czy w ogóle, a jeśli tak, to o jaką kwotę, rzeczywiście wzrosła wartość nieruchomości wyłącznie na skutek jej geodezyjnego podziału, b) art. 9 kpa, przez wyciąganie w stosunku do skarżących negatywnych konsekwencji nieskorzystania w postępowaniu przed organem I instancji z uprawnienia określonego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. niezwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu, podczas gdy w postępowaniu tym zaniechano pouczenia skarżących o możliwości skorzystania z takiego uprawnienia, c) art. 15 kpa, przez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności będące konsekwencją zaniechania odniesienia się do zarzutów odwołania, co świadczy o nierozpoznaniu przez organ II instancji istoty sprawy w jej całokształcie, d) art. 77 § 1 i art. 79 oraz art. 81 kpa, przez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, na które strony zwracały uwagę organu II instancji w odwołaniu, a w szczególności tego, że operat szacunkowy oparto na wadliwym doborze transakcji porównawczych, polegającym na nie uwzględnieniu we wnioskach operatu faktycznych transakcji obejmujących przedmiotowe działki oraz że operat szacunkowy oparto na wadliwych ustaleniach faktycznych w zakresie uzbrojenia terenu, e) art. 80 kpa, przez dokonanie pozytywnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M. z dnia 7 kwietnia 2016 r., obarczonego wieloma błędami, na które skarżący zwracali uwagę w toku postępowania przed organem instancji oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., które, mimo wnoszonych zastrzeżeń, nie zostały usunięte w sposób pozwalający na przyjęcie zupełności, rzetelności i jednoznaczności operatu szacunkowego, a to w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia przez organ II instancji, że wnosząc zastrzeżenia do operatu strony były zobligowane do przedstawienia "kontrdowodu" w postaci nowego operatu sporządzonego na ich zlecenie, f) art. 107 § 3 kpa, przez sporządzenie wadliwego, niepełnego uzasadnienia faktycznego, przez brak szczegółowego i logicznego wskazania dlaczego nie uwzględniono poszczególnych zarzutów skarżących pod adresem decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a przy tym zaniechanie choćby ich przytoczenia, a w konsekwencji sprowadzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do opisania przebiegu postępowania przed organem I instancji, przytoczenia treści zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz umieszczenia w treści uzasadnienia luźnych przemyśleń organu II instancji, mniemających logicznego związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami, - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że zapadła ona z ewidentnym naruszeniem: a) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie jest wykazanie przez organ, że do takiego wzrostu faktycznie doszło i ograniczenie oceny materialnoprawnej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. do wybiórczego (niepełnego) wymienienia przesłanek określonych przedmiotowym przepisem, a w konsekwencji całkowite zaniechanie przez organ II instancji oceny tego, czy w niniejszej sprawie sam podział geodezyjny nieruchomości doprowadził w ogóle do wzrostu jej wartości rynkowej jako całości, a więc czy zachodziły w ogóle przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej, b) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie za rzeczoznawcą majątkowym błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość (powierzchnię poszczególnych działek), a nie ze względu na jej podział, c) art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu wartości rynkowej nieruchomości w sposób niezgodny z tym przepisem, tj. oderwany od najbardziej prawdopodobnej jej ceny możliwej do uzyskania na rynku uwzględniającej ceny transakcyjne, jakie faktycznie uzyskano przy sprzedaży wydzielonych działek (z pominięciem faktycznych czynników rynkowych), a w konsekwencji przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej wartości niebędącej (realną) wartością rynkową nieruchomości, d) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia o wycenie nieruchomości, przez przyjęcie wagi cech rynkowych z pominięciem wymaganej analizy rynku (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa moc dowodową całej wyceny, a także przez pominięcie wymogu uwzględnienia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, - art. 141 § 4 ppsa, przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do zarzutów nieprawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, a także innych zarzutów skargi, czego wyrazem pozostają takie lapidarne stwierdzenia Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak to stawiające znak równości pomiędzy "podtrzymaniem wniosków" a "ustosunkowaniem się do zarzutów" (str. 10, drugi akapit), czy to przesądzające o "wykazaniu związku przyczynowego między podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości", niepoparte w istocie żadnym uzasadnieniem poza stwierdzeniem faktu, że w sprawie zaistniał formalnie poprawny operat rzeczoznawcy. W skardze kasacyjnej wniesiono również o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w Gliwicach z dnia 6 października 2017 r. w przedmiocie oddalenia zawartych w skardze z dnia 19 maja 2017 r. wniosków dowodowych, które to postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przeprowadzenie wzmiankowanych dowodów pozwoliłoby potwierdzić słuszność zastrzeżeń skarżących pod adresem operatu rzeczoznawcy z dnia 7 kwietnia 2016 r., co musiałoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych i w konsekwencji tego uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W zaskarżonym wyroku nie wskazano na zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, dlatego zarzut kasacyjny niewłaściwego ich zastosowania nie jest zasadny. Również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, a także art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mogły być uwzględnione, ponieważ rozważania Sądu I instancji w tym zakresie nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym stosowania art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści sprzed jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. dokonywano wykładni tego przepisu także w takim kierunku, jaki został przyjęty w tej nowelizacji, dlatego nowelizacja ta nie ma kluczowego znaczenia dla ustalenia treści normy wynikającej z omawianego przepisu sprzed jego nowelizacji. Także zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W toku postępowania administracyjnego organ orzekający uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienie wątpliwości dotyczących niektórych elementów dokonanej wyceny nieruchomości. Organ administracji był przy tym uprawniony jedynie do oceny, czy operat szacunkowy nie pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z obowiązującym prawem. Kwestie dotyczące oceny prawidłowości zastosowanej metodologii wyceny nieruchomości pozostają poza kontrolą organu, ponieważ stanowią wiadomości specjalne, dlatego ich podważenie mogło nastąpić w trybie określonym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji nie był zaś zobowiązany do wdrożenia procedury określonej w powołanym art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wszystkie swoje wątpliwości wyjaśnił w toku postępowania z udziałem wykonawcy operatu szacunkowego. W takim przypadku przeprowadzenie dowodu na okoliczności zgłaszane przez strony postępowania mogły zostać wyjaśnione w procedurze określonej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami wdrożonej z inicjatywy tych stron zgłaszających zarzuty wobec operatu szacunkowego. Należy przy tym podkreślić, że według art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze, jakie zastosowano w wycenie przyjętej za podstawę określenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Powołany przepis wyklucza zatem dopuszczalność uwzględnienia do wyceny nieruchomości jej ceny uzyskanej ze sprzedaży. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej przypisano w skardze kasacyjnej organom administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec Sądu I instancji przy wykazaniu, że Sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa. Również zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zostały one bowiem oparte na założeniu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego przez organy administracji, gdy tymczasem - według art. 174 ppsa - zarzut kasacyjny powinien wskazywać naruszenie tych przepisów przez Sąd. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ppsa. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżących kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez ten Sąd. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.