I OSK 74/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 153/17 o odrzuceniu skargi A. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia 1. dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika; 2. oddalić skargę kasacyjną. Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) złożył A. F. (dalej: skarżąca) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Propozycja ta została przez skarżącą przyjęta. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od "otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", któremu organ nie nadał dalszego biegu. Wobec bezczynności organu pismem z 18 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który w odpowiedzi wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne i w związku z tym nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Pismem z 15 października 2017 r. skarżąca wniósła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie, że przedstawiona jej propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby oraz: - o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej, - o nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania), - ewentualnie o zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania odwołania (jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ) w przypadku uznania Dyrektora IAS za organ właściwy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Postanowieniem z 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności Dyrektora IAS w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia. Pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające") nie stanowi zaś takiej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu i jest jedynie pewnym etapem realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożeniu oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 przepisów wprowadzających). Nie może być zatem kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby i Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ocenił, że czynność ta wprawdzie ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), ale nie dotyczy bezpośrednio i nie konkretyzuje praw lub obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie sposób dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd uzupełniająco wskazał również na art. 5 pkt. 2 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Zdaniem tego Sądu czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy oceniać jako czynności administracyjnoprawne lub ich brak w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona Skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a więc Organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania Skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy nie było postaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, Skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie Skarżącej stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, Skarżąca utraciła status służbowy funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy Skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez nią wyboru, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez Skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, - natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez Skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza; 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności, i w konsekwencji brak uchylenia, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, będące skutkiem braku dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, wobec bezczynności organu, b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność). Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Wnioskiem z 15 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu wniósł o dopuszczenie go jako uczestnika postępowania na prawach strony oraz o uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, wskazać należy, że zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z załączonego do wniosku odpisu Statutu Związku Zawodowego Celnicy PL wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania jest objęty zakresem statutowej działalności Związku, co uzasadnia udział Związku w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Rozpoznając skargę kasacyjną w pierwszej kolejności, mając na uwadze wniosek o jej rozstrzygnięcie na rozprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Sąd nie był w tym zakresie związany złożonym wnioskiem, a stan sprawy nie wymagał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołując się do argumentów mających przemawiać za tym, że złożona Skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną, albowiem skutkuje ingerencją w istnienie stosunku służbowego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej rozstrzygnięto także, że zgodnie z art. 156 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, jak też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja ta jest ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie są uzasadnione również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów zapewniających i regulujących prawo strony do sądu i rozpoznania administracyjnej sprawy indywidualnej przez sąd administracyjny. Prawo do takiego rozpoznania zależy od dopuszczalności drogi sądowej w sprawie, jej brak nie tyle uprawnia, co zobowiązuje sąd do odrzucenia skargi. Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje skarga na bezczynność mająca polegać na nierozpoznaniu środka odwoławczego, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zaś skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. I OSK 191/18). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.