I OSK 749/18

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1021/17 w sprawie ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Województwa Świętokrzyskiego kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic] Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1021/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] ([...]), w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Województwo z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położnej w obrębie Z., gmina Z., oznaczonej jajko działka [...] o pow. [...]. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność S. R., która zmarła w dniu [...] marca 2005 r., a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało przeprowadzone. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie praw do spadku po S. R. oraz zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia, w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S. R. oraz przedłożenia tutejszemu organowi poświadczonej przez sąd kopii przyjętego wniosku, a po zakończeniu postępowania spadkowego, potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenia nabycia spadku. Na skutek wniesionego przez skarżące Województwo zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej zobowiązał w miejsce Marszałka Województwa Świętokrzyskiego - Zarząd Województwa Świętokrzyskiego. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda słusznie zauważył, iż zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia stwierdzenia nabycia spadku po S. R.. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że zawarta w 2001 r. umowa darowizny, na mocy której przedmiotowa nieruchomość została darowana, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż przymiot strony w postępowaniu przysługuje też osobie, która w dniu [...] grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, bądź jej spadkobiercą. W skardze na powyższe postanowienie Województwo Świętokrzyskie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego. Ponadto podniosło naruszenie art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu I instancji, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego uprawnienia S. R. zostały przeniesione w drodze sukcesji syngularnej, umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r. na rzecz S. R., który jest stroną w tym postępowaniu. To ta osoba powinna być traktowana w niniejszej sprawie jako następca prawny byłego właściciela, któremu w dniu [...] grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów w kwestii stron postępowania objętego wnioskiem skarżącego. W szczególności w ocenie Sądu stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia. W tej sytuacji stronami postępowania winni być następcy prawni właściciela nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., a więc spadkobiercy S. R., a także aktualny właściciel nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczne jest ustalenie następców prawnych zmarłej, bowiem w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, organ zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania. Ustalenie zatem przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące Województwo, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 73 ust. 1 i ust 3 przepisów wprowadzających przez uznanie, że stronami postępowania winni być następcy prawni - spadkobiercy nieżyjącego właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., których przepis ten (art. 73) nie wymienia, pomimo, że właściciel ten przeniósł za swojego życia przysługujące mu prawo na rzecz innej osoby; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 28 i w konsekwencji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzenie nabycia spadku przez sąd powszechny, po właścicielu nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., celem uznania jego spadkobierców za strony postępowania, podczas gdy w skład spadku nie mogło wchodzić prawo własności do nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż za życia spadkodawcy zostało zbyte na rzecz innej osoby będącej stroną postępowania, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie i jest podstawą do zawieszenia z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w związku z wyjaśnieniem istoty sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. zbył tę nieruchomość w drodze czynności prawnej po tej dacie lecz przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, posiada przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji? Zagadnienie skutków prawnych związanych ze zbyciem nieruchomości objętej dyspozycją art. 71 ust. 1 przepisów wprowadzających wielokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Rozważania te w zasadniczej mierze dotyczyły oceny prawa do odszkodowania na rzecz podmiotów, które nabyły w drodze czynności prawnej tego rodzaju nieruchomość po dniu [...] grudnia 1998 r. Stanowisko judykatury w tym przedmiocie nie było jednolite. Przełomowe znaczenie w tej kwestii odegrał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (wydany w składzie 7 sędziów NSA), sygn. akt I OPS 3/09. W wyroku tym wskazano m.in., że w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami, legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Dopóki więc nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umowy zawartej w powyższych okolicznościach i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w tej sytuacji - co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości - nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy, gdyż przepis ten reguluje sytuację z zakresu prawa publicznego - administracyjnego, a nie prawa prywatnego - cywilnego. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko w drodze cywilnoprawnej. Rozważania zawarte w omawianym wyroku dotyczyły bezpośrednio roszczenia nabywcy o uzyskanie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny, jednakże rezultat tych rozważań rozciąga się na ogół praw i obowiązków byłych właścicieli przejętej z mocy prawa nieruchomości. W niniejszej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania, nie mamy do czynienia z żadnymi roszczeniami byłych właścicieli. Ocena przymiotu strony ogranicza się do zbadania przesłanek z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem w niniejszej sprawie poza sporem pozostaję, że umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 2001 r., Rep. [...] Nr [...], S. R. przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz swojego syna – S. R., co zostało ujawnione w księdze wieczystej, to przyjąć należało, że z dniem zawarcia tej umowy przeszły na S. R. wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością przysługujące do tej pory S. R.. Tym samym S. R. utraciła przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. Postępowania te nie dotyczą bowiem jej interesu prawnego ani obowiązku. Tym samym bezprzedmiotowe jest poszukiwanie i ustalanie jej spadkobierców. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego Województwa. To z kolei dało podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowień organów obydwu instancji na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi (100,00 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100,00 zł), opłata kancelaryjna (100,00 zł) oraz opłata za czynności radcy prawnego (360,00 zł) obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołany wyżej wyrok NSA jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl