I SA/Wa 1021/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. I SA/Wa 1021/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Marszałek Województwa [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Województwo, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położnej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jajko działka [...] o pow. [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] orzekł, w pkt 1, o zawieszeniu ww. postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie praw do spadku po S. R., zaś w pkt 2 rozstrzygnięcia zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia, w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S. R. oraz przedłożenia tutejszemu organowi poświadczonej przez sąd kopii przyjętego wniosku, a po zakończeniu postępowania spadkowego, potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenia nabycia spadku. Organ uzasadnił, że nieruchomość opisana powyżej stanowiła własność S. R. Osoba ta zmarła [...] marca 2005 r., a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało przeprowadzone. W ocenie organu obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia następstwa prawnego po zmarłej. Ustalenie spadkobierców zmarłej należy do kompetencji sądu powszechnego, dlatego w oparciu o interes prawny wnioskodawcy, orzeczono o zobowiązaniu. Zarząd Województwa [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej zwana "kpa" wskazując, że to S. R. nabył prawo własności nieruchomości, a zatem brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny poprzedniego właściciela. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej zobowiązał w miejsce Marszałka Województwa [...] – Zarząd Województwa [...]. Powołując w uzasadnieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadanie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia jakiego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Rozwiązanie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda słusznie zauważył, iż zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia stwierdzenia nabycia spadku po S. R., będącej właścicielką nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z tego względu konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych ww. osoby. Następstwo prawne wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Postępowanie spadkowe po zmarłej nie zostało przeprowadzone. Z tego względu Wojewoda, stosowanie do art. 100 § 4 kpa, wezwał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Przy czym Marszałek nie jest podmiotem do którego powinno zostać skierowane postanowienie. Zarząd Województwa posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania, bowiem to na jego rzecz nastąpić ma stwierdzenie nabycia prawa własności. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że zawarta w 2001 r. umowa darowizny, na mocy której nieruchomość objęta postępowaniem została darowana, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż przymiot strony w postępowaniu przysługuje też osobie, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, bądź jej spadkobiercą. Województwo [...] wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżając je w całości. Zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...]. Ponadto podniosło naruszenie art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 kpa, poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu I instancji, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty, wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 135 ppsa. Województwo uzasadniło, że z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić. S. R. była właścicielem nieruchomości, objętej postępowaniem administracyjnym. Z kolei jej uprawnienia zostały przeniesione w drodze sukcesji syngularnej, umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r. na rzecz S. R., który jest stroną w tym postępowaniu. To ta osoba powinna być traktowana w niniejszej sprawie jako następca prawny byłego właściciela, któremu w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie przewidzianej w art. 97 1 pkt 4 kpa ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy, rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Ponadto nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną, gdyż posiadanie przymiotu strony oceniane jest w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Przy czym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone, na podstawie wskazanego art. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Z kolei z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania". To prawo organ administracji ma obowiązek zapewnić stronie w toku całego postępowania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym art. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Regulacja ta ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami omawianego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). W ocenie Sądu zasadnie zatem organ przyjął, że stronami postępowania winni być następcy prawni właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc spadkobiercy S. R.. Oczywiście będzie nim także aktualny właściciel nieruchomości. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych zmarłej, bowiem w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, organ zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania. Dopiero w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 kpa organ winien zapewnić ww. podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a następnie oznaczyć strony w decyzji administracyjnej. Skoro zatem stroną tego postępowania powinna być osoba, co do której w sposób niebudzący wątpliwości ustalono iż nie żyje – a przy tym nie zostali ustaleni jej następcy prawni, to sprawie nie można nadać dalszego biegu. Reasumując, ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami